由于《国有土地使用权出让合同》兼具民事合同、行政协议的双重性质，当事人履行该类合同发生争议的，应当提起民事诉讼还是行政诉讼，法律法规、司法解释都没有对这一问题进行明确的界定，导致司法实践中的裁判规则并不统一，甚至存在同类型案件的裁判观点互相冲突的情况。部分法院直接以案件不属于民事或行政诉讼受案范围为由驳回当事人的起诉，给当事人维权造成不小的障碍。本文旨在研究现行法律法规、司法解释的规定，并结合各典型案例中的裁判观点，对此问题展开分析，以期厘清此类型案件的维权路径。
关联法条
1.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第732号）
第11条土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。
2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》
第1条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
第2条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。
第28条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。
3.《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2020〕17号）
为正确审理国有土地使用权合同纠纷案件，依法保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，制定本解释。
4.《民事案件案由规定》
第86项建设用地使用权合同纠纷
（1）建设用地使用权出让合同纠纷
（2）建设用地使用权转让合同纠纷
5.《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》
6.《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（〔2010〕行他字第191号）
土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
7.《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕第5号，已失效）
根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。
【裁判要旨】国土部门与竞得人签订、履行土地出让合同的行为，属于其代表国家行使国有土地所有权人职能，通过出让方式设立建设用地使用权的行为，符合民事法律行为特征，属于民事诉讼管辖范围。
【案例一】茂名市金墩房地产开发有限公司、茂名市自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷
【审理法院】广东省高级人民法院
【案号】（2019）粤民终584号
【案情简介】2010年11月29日，茂名市公共资源交易中心发出《国有建设用地使用权公开出让公告》，金墩公司依公告规定参与案涉宗地拍卖出让活动。最终，金墩公司竞得案涉宗地，金墩公司与茂名市自然资源局签订《成交确认书》。后因双方在履行过程发生争议，金墩公司提起民事诉讼，要求茂名市自然资源局按照合同约定的条件交付案涉宗地并赔偿资金占用费。
【裁判理由】关于本案是否属于民事合同纠纷，应否依约履行的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十七条规定，城市的土地属于国家所有，故国家也是物权法意义上的所有权人。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定土地使用权出让合同纠纷属于民事审判范畴，其第一条规定土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。《最高人民法院民事案件案由规定》也将国有建设用地使用权出让合同纠纷作为民事案件案由规定。因此，国土部门与竞得人签订、履行出让合同的行为，属于其代表国家行使国有土地所有权人职能，通过出让方式设立建设用地使用权的行为，符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为特征，应受民法调整。
【裁判要旨】从国有土地使用权出让的本质来看，政府职能机关在履行土地使用权出让行为时，是代表国家以土地所有权人的身份出现，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权受让人的法律地位平等，土地使用权出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿原则。国有土地使用权出让合同属于民事合同，采用民事救济途径解决土地使用权出让合同纠纷亦系该合同属性的应有之义。
【案例二】彩虹（佛山）平板显示有限公司、佛山市顺德区国土城建和水利局建设用地使用权出让合同纠纷
【审理法院】最高人民法院
【案号】（2018）最高法民申3167号
【案情简介】2010年9月16日，佛山市国土资源局、佛山市顺德区土地房产交易中心采用挂牌竞买方式出让位于大良五沙工业园A区南-2-5宗地（宗地号：117141-205）的国有建设用地使用权。2010年10月13日，彩虹公司作为竞得人与佛山市顺德区土地房产交易中心签订《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，确认彩虹公司竞得上述宗地。2011年4月1日，顺德国土局与彩虹公司签订《佛山市顺德区国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440606-2011-000785），约定顺德国土局同意于2011年4月30日前由佛山市顺德区大良街道土地发展中心将上述宗地平整和通路后交付给彩虹公司使用，合同项下国有建设用地使用权出让年限为50年。2011年4月14日，五沙工业园服务中心完成上述宗地“五通一平”后，将宗地交付彩虹公司使用。2011年4月25日，彩虹公司取得上述宗地的国有建设用地使用权证。
2014年1月9日，顺德国土局向彩虹公司出具《闲置土地认定书》，认为案涉宗地存在已投资额未达约定总投资额25%（投资总额不包含地价）及未经批准中止开发建设满一年之情形，故认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为自身原因，应按照闲置土地处置办法的有关规定处置。双方履行《彩虹4.5代AMOLED生产线项目合作协议》也存在其他争议，顺德国土局遂提起民事诉讼，要求解除其与彩虹公司签订的《佛山市顺德区国有建设用地使用权出让合同书》。
【裁判要旨】对于2015年5月1日前订立的《国有土地使用权出让合同》，双方履行该合同发生争议的，按照合同订立时有效的法律、法规，当事人只能提起民事诉讼。
【案例三】赵丽娟与北京市规划和自然资源委员会撤销国有土地使用权出让合同纠纷
【审理法院】北京市第三中级人民法院
【案号】（2021）京03行终264号
【案情简介】案涉《北京市国有土地使用权出让合同》之附件二《补充协议》签订于2006年，原告赵丽娟认为该《补充协议》违反法律审批程序，应当予以撤销，故提起本案行政诉讼。
【裁判要旨】按照《民事案件案由规定》等法律法规的规定，国有土地使用权出让合同纠纷可作为民事案件审理。
【案例四】马迭尔宾馆、黑龙江省哈尔滨市自然资源和规划局建设用地使用权出让合同纠纷
【案号】（2020）最高法民申1138号
【案情简介】1994年3月11日，市资源局给马迭尔宾馆出具的《哈尔滨市规划土地管理局用地的批复》，将位于哈尔滨市道里区西七道街14-48号和西八道街7-35号地段5241平方米国有土地使用权出让给马迭尔宾馆作为综合楼建设使用，马迭尔宾馆应缴纳土地出让金27422169.84元。该宗土地交付后，马迭尔宾馆仅在1994年、1996年分两笔缴纳150万元土地出让金。经协商，双方于2001年11月9日签订《欠款合同书》，约定：马迭尔宾馆应于2002年12月还清剩余土地出让金25922169.84元；合同到期后，马迭尔宾馆如未能上缴所欠费用造成违约，马迭尔宾馆应按每日万分之二的标准向市资源局缴纳滞纳金。同日，马迭尔宾馆向市资源局出具《欠条》，确认欠缴土地出让金25922169.84元，承诺2002年12月还款。2004年9月8日，马迭尔宾馆又缴纳30万元。至此马迭尔宾馆共计缴纳180万元，尚欠土地出让金25622169.84元。
2005年马迭尔宾馆向市政府报告申请调整案涉土地出让价格，以土地出让价格5232.24元/平方米虚高为由请求按照1993年当时市场价格定价。2008年马迭尔宾馆向市资源局、市国资委请示报告上述请求。2015年12月7日，马迭尔宾馆向上级主管单位文旅集团请示，请求协调有关部门研究对马迭尔大厦欠缴土地出让金2592万元给予减免。2015年12月30日，市资源局在哈尔滨日报上刊登《催缴土地出让金通知书》向马迭尔宾馆催收欠缴的土地出让金。此后，市资源局向哈尔滨市中级人民法院提起民事诉讼，要求马迭尔宾馆支付土地出让金及滞纳金。
【裁判理由】因国有土地使用权出让产生的纠纷，在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日施行前，司法实践中一般均作为民事案件审理。即使在行政诉讼法修改后，2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》依然有效，将国有土地使用权出让合同纠纷作为民事案件审理具有法律依据。此外，本院印发并于2001年1月1日起试行的《民事案件案由规定（试行）》明确规定了“土地使用权出让合同纠纷”案由，2008年4月1日起施行的《民事案件案由规定》也明确规定了“建设用地使用权出让合同纠纷”案由，2011年《民事案件案由规定》修订时对该案由予以保留。本案国有土地使用权出让合同关系成立于1994年，无论是按照合同成立时的法律规定和司法实践，还是按照现行有效的司法解释和操作规范，原审法院将本案纠纷作为民事案件受理，并无不当。
【裁判要旨】从合同签订主体、合同双方目的、双方权利义务关系等层面分析，《国有建设用地使用权出让合同》的性质为行政协议，属于行政诉讼的受案范围。
【案例五】辽宁省葫芦岛市自然资源局、葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司资源行政管理：其他（资源）再审审查与审判监督行政案件
【案号】（2020）最高法行申11753号
【案情简介】2011年6月30日，葫芦岛市资源局发布拍卖文件，决定以拍卖方式出让六幅地块的国有建设用地使用权，同年7月发布拍卖文件（二）即《国有建设用地使用权拍卖出让须知》，须知明确了出让的H-2地块的位置、面积、用途、出让年限、动工及竣工期限。2011年7月25日举行拍卖会，鸿亿公司拍卖竞得2号地块。2011年7月27日市资源局与鸿亿公司签订编号2011-50《国有建设用地使用权出让合同》。合同签订后，鸿亿公司在2011-50出让合同约定的360日内，向龙港区财政局账户支付了全部土地出让价款53952570元。但截止2016年8月31日，市资源局并没有按照出让合同第六条约定即在2011年7月27前将出让宗地交付给鸿亿公司。由于不能及时取得出让土地，鸿亿公司于2012年底、2013年、2014年、2016年分别向区政府、区住建局打了关于南山及跃进棚户区改造项目三期存在的问题及退回土地的报告或者请示，请求解决征收问题并提出退地。经多次协商未果，鸿亿公司于2018年5月提起行政诉讼。
【裁判要旨】《国有建设用地使用权出让合同》与矿业权等国有自然资源使用权出让协议的性质一致，均属于行政协议，当事人可提起行政诉讼。
【案例六】陈造建、台州市黄梁陈工艺有限公司行政监察（监察）案件
【审理法院】浙江省高级人民法院
【案号】（2020）浙行终1480号
【案情简介】原告陈造建等22人系仙居县下各镇黄梁陈村村民。2019年5月10日，仙居县自然资源和规划局决定以挂牌方式出让位于仙居县×镇×村×副国有建设用地使用权。原告台州市黄梁陈工艺有限公司系竞买人之一。2019年6月17日，仙居县自然资源和规划局与竞得人仙居县锦德祥工艺品厂签订了成交确认书，并于2019年7月2日在仙居县公共资源交易中心发布成交公告。2019年6月24日，仙居县自然资源和规划局与仙居县锦德祥工艺品厂签订了国有建设用地使用权出让合同。2020年4月2日，原告陈造建等22人、台州市黄梁陈工艺有限公司向被告仙居县人民政府提出行政复议申请，要求撤销成交确认书。2020年4月9日，被告仙居县人民政府作出台仙政复〔2020〕17号行政复议告知书，告知原告不予受理。原告陈造建等22人以及台州市黄梁陈工艺有限公司不服，提起本案行政诉讼。
【裁判理由】《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条第（三）项明确规定，矿业权等国有自然资源使用权出让协议属于行政协议。无论从《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，还是从土地的自然资源属性，以及从行政协议的构成要素和识别标准来看，国有土地使用权出让合同应属于行政协议。
实务点评
一、对于签订日期早于2015年5月1日的《国有土地使用权出让合同》，原则上应按照民事诉讼处理
《国有土地使用权出让合同》的行、民之争主要产生于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》[法释（2015）9号，2015年5月1日生效，现已失效]生效之后，该司法解释首次建立了行政协议制度，但又没有明确《国有土地使用权出让合同》的性质，导致实践中对于《国有土地使用权出让合同》是否属于行政协议产生巨大争议。
在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》生效之前，涉及国有土地使用权出让合同的规定主要是《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》[法释（2005）5号，已失效]，该司法解释明确其制定渊源为民事法律法规，也就是明确土地使用权出让合同纠纷属于民事审判范畴。此外，最高院于2008年2月4日发布的《民事案件案由规定》[法发（2008）11号，已失效]也将建设用地使用权出让合同纠纷列为民事案由。
二、对于签订日期晚于2015年5月1日的《国有土地使用权出让合同》，法院应当尊重当事人的选择，当事人既可选择提起民事诉讼，也可选择提起行政诉讼
对于签订日期晚于2015年5月1日的《国有土地使用权出让合同》，按照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》[法释（2020）17号]《民事案件案由规定》[法（2020）347号]等司法解释的规定，《国有土地使用权出让合同》属于民事合同，因履行合同发生纠纷应当按照民事案件处理。但《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第22条又明确：“国有土地出让合同属于典型的行政协议，因为签订行政协议行为，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为，行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷，应当通过行政诉讼的途径解决。”最高院在这一问题上呈现相互冲突的两种态度，导致各级法院在处理此类案件时的裁判观点差异巨大，出现同案不同判的情况。