经国家外国专家局批准，应美国国际法学会及乔治城大学邀请，中国法学会代表团一行24人于2015年9月6日至26日赴美国就“从律师和学者中遴选法官检察官制度”进行了专题研修。代表团先后在美国华盛顿和洛杉矶参加了16场专题讲座，与美国联邦最高法院、参议院司法委员会、国会图书馆、洛杉矶郡法院检察院、当地律所等机构举行了6场专题座谈，还2次旁听了法庭审判。组织了2次内部研讨会，及时总结交流学习心得体会。研修培训内容广泛，议题涉及美国司法结构、司法人事制度、律师制度、法官制度、检察官制度、法学教育制度以及各项制度的实际运作。
来自16个省市法学会系统专家学者以及部分政法机关专家、律协官员参加了专题研修。中国法学会高度重视赴美研修工作，行前多次邀请美方接待单位来京协商日程安排。美方认真对待，安排了资深法官、检察官、学者、律师为代表团举办讲座、座谈，部分议题同时安排多名讲座专家。研修活动日程紧凑，所有工作日均全天安排公务交流。在美期间，还注意宣传我国当前司法改革和法治成就。代表团的钻研精神和认真态度受到接待单位和美国同行普遍肯定，圆满完成出访任务。现将此次研修的主要情况和建议报告如下：
一、美国法官多从律师中产生，选任标准高，程序把关严,构成美国法律界和美国社会精英阶层。
美国法官绝大多数从执业律师中选任。这与大陆法系国家多从法律院校毕业生中遴选司法官颇不相同。美国法官选任标准包括资格标准、专业标准、道德标准和政治标准。资格标准一般要求必须是美国公民，法学院毕业，有律协会员资格，律师执业若干年，一般要求10年以上。专业标准要求具有良好法律专业素质和执业记录，注重候选人此前执业行为是否客观、公正、理性、耐心、富有常识等等。道德标准要求行为端正，为人正派，品行无明显瑕疵。政治标准要求忠于美国，并在各类政治问题上态度理性持中，申请人可以有政治党派身份，但执业行为不得有明显党派偏私。
美国法官分联邦法官和州法官，选任标准大同小异，但产生程序不同。联邦法官由总统提名、参议院批准后任命。州法官经州议会或选民选举产生，任期一般12年。无论是任命制还是选举制，能够成为法官的几乎全部都是经验丰富、德才兼具的权威律师，或资深检察官、学者。代表团此行接触的各类美国法官年龄多在50岁以上，言谈举止均给人以仁慈睿智、可亲可敬的忠厚长者印象。
二、检察官隶属行政系统，但具有准司法官性质，其遴选方式有政治任命、政治选举和公务员招聘，竞争激烈。
同法官一样，美国检察官也分为联邦检察官和州检察官。司法部系联邦检察首脑机关，司法部长是联邦总检察长。全美共分94个联邦司法辖区，由94位联邦检察长负责。检察长系政治任命官员，由总统提名，参议院审定，程序同联邦法官类似，也多从执业律师或有律师资格的检察官中选任。与法官不同的是，联邦检察长属于政治官员，任期4年，与总统共进退。
除各级检察长之外，检察官队伍主体为政府公务员，由检察长负责从执业律师中遴选。一旦入职，即受公务员法保护，工作稳定，不得随意解聘，也不受政治选举影响。检察官遴选遵照公务员招聘程序，包括网上公开招录信息、公开报名，检察署组成人事考核委员会，组织背景调查、笔试和面试等等。检察官资格并不限定执业律师，但由于竞争激烈，没有数年执业律师资历者很难在竞聘中胜出。代表团在洛杉矶郡检察署交流时恰逢检察官招聘，报名录取比竟高达60比1。检察官岗位对年轻律师似乎特别有吸引力。招聘条件也以专业能力、品行操守为主要指标。
美国检察机关具有行政和司法双重特点，与检察机关多元职能有关。检察署不仅负责刑事起诉，还涉及政府民商事务、政府立法、环境公诉、反垄断调查、联邦监狱、执法协调等各类法务工作，大体类似我国检察机关、政府法制办和司法行政机关三类职能的综合。各级检察长更是位高权重，为社会所瞩目。
三、美国法官、检察官的职业吸引力主要不是来自经济收入，更多的是来自司法职位的权威、荣誉、责任感等精神因素。
美国法官、检察官的收入并不低。法官工资从一审法官最低年薪大约13万美元到联邦首席大法官年薪大约26万美元不等。首席大法官年薪与联邦副总统相当，普通法官年薪与国会议员相当。检察官年薪从最低约6万美元到最高约16万美元不等，也普遍高于普通公务员。但与美国律师相比却并不算高。能够跻身法官、检察官岗位的往往是律师中的佼佼者，他们从律师转任司法官大多要承受较大经济损失。因此并不是所有律师都想转任司法官，选择当法官检察官也多出于非经济动机。
首先，法官、检察官在美国具有崇高社会地位。在普通法国家，法官独立审案，不受外力掣肘。且有终身职业保障，法官弹劾程序极为严苛，也非常少见。法官还可以通过案件审理形成判例，每个上诉案件的判词立即成为法学教材和审判规范，世代流传，个人荣耀和成就感可想而知。美国检察官实际上是公职律师，其地位似乎无法和法官相比。所以美国从检察官转任法官者多，而很少有法官回头转任检察官。在法庭上检察官实际上与辩护律师地位平等。检察官依法律独立办案，除了受制于内部长官指导外，不受他人制约。美国司法审判重视预审程序。实际上，美国法官只能审理少数进入庭审的案件，而绝大多数没有进入庭审就结案的刑事案件，基本上由检察官掌控。
值得注意的是，美国法官、检察官以及法院、检察院扁平化程度极高。各级法官、检察官以及各级法院、检察院之间并无高低上下之分，也没有严格隶属关系。只有适用法律和履职范围的差别。联邦司法官负责适用联邦法，州法官负责适用州法而已。联邦和州法院都区分为一审法院、上诉法院和最高法院三级。三级法院法官在社会观感上当然存在高低之分，但能进入上诉法院和最高法院的法官占比很小。联邦法官共计800多名，约80%都在全美辖区法院工作。州法官共计3万多名，构成美国法官主体。但州上诉法官与最高院法官一般不到州法官数的10%。据加州洛杉矶郡高等法院院长卡罗琳女士介绍，加州州法官共计2000多名，而州上诉法院法官只100多名，州最高法院仅有7名法官。美国法官群体80％以上往往终身都在一审法院工作，安于现状。州法官年薪平均略低于联邦法官，但差距不大。各级法院内部首席法官与普通法官之间年薪相差也很小。
四、美国律协是美国法律职业共同体的基础，奉行统一而严格的行业伦理标准；律师与法官、检察官之间具有良好工作关系；法学教育和法律培训对职业伦理价值养成意义重大。
在美国，凡从事法律工作都要获得“律师”资格，在某个州律协登记注册。所以美国“律师”不仅是指执业律师，也包括法官、检察官、法学教师。各级律协更准确理解应该是“法学法律工作者联合会”。所有法律从业人员基本身份都是律师，并形成了紧密职业共同体，构成了某种法律大家庭。美国执业律师大多属私营合伙性质，但并不被视为以服务盈利的普通市场主体。美国规定律师是同法官、检察官一样的“司法官员”，执行统一的行业规范，在议会或法院宣誓履职。美国律师的收费标准举世瞩目，但律师文化却并不鼓励向钱看，也不以律所规模、营业额标准进行评比。
近年来，美国法学教育和法律培训改革大体围绕三个目标进行，一是注重法律实务和实践，二是强调法律从业人员跨学科知识结构，三是高度重视职业伦理教育和道德养成。即使课时数不多的在职律师年度法定培训课程，也会安排职业伦理教育。新任法官、检察官虽然此前都具有多年执业律师经历，但都要经历一个月以上的岗前培训，伦理教育始终是重要内容之一。美国法律行业对职业伦理的高度重视给代表团留下深刻印象。
美国法律规定法官遇到当事人或律师与自己有亲属、同事或深厚私交关系时要申请回避。为了减少此类回避，美国法官很注意在日常生活中避免与律师发生亲密接触。但在工作层面，律师与法官、检察官、学者之间有十分顺畅的沟通交流平台。除了权威的司法大会和司法官理事会外，美国法院、司法部、律协分别设有大量各类专业委员会，涉及行业规范、机构运作、法律教育、职业评估、纪律检查、诉讼改革、司法援助、被害人保护等范围十分广泛的问题。这些委员会个别有官方性质、准官方性质，更多的是纯民间性质，但都是公益非盈利组织，依规依章独立运行，不受设立机构操控。许多委员会的成员都是法官、检察官、学者、律师、政府司法官员共同构成，相互沟通交流顺畅无碍。美国律协年会和各州律协会议也是法律专业交流的重要平台。实际上，各类跨职业、跨行业的咨询委员会设置以及各种非官方交流平台构成美国制度的一大特色，作用突出。
五、不可盲目迷信和照搬美国基本法律制度，但是美国司法一些具体机制和做法值得借鉴和参考。
美国法律制度也存在较严重的问题。美国以多党自由主义民主制度自诩，但美国司法为防止多党政治对司法公正的负面影响可谓煞费苦心，在司法官选任和履职过程中处处设防。美国强调司法独立和联邦最高法院释宪的崇高权威均有党派政治无法解决政治难题的背景原因，法官提名过程发挥专业评估作用也有消解党派政治负面影响的意图，但党派政治影响依然如影随形。给代表团讲课的联邦索赔法院玛丽安法官介绍，目前联邦索赔法院就有五名法官职位空缺，但由于议会党派政治干扰，新提名人选长期无法通过参议院审批，大概要等到明年美国大选尘埃落定、各方政治力量重新洗牌后才能确定。一些州法官为了选举留任有时还要为竞选筹款，更是长期受到社会诟病。美国50个州各有一套法律制度，有些制度差异较大。这种联邦体制存在州际司法合作、管辖权争议、适用法律冲突等诸多棘手问题，导致司法额外高成本。美国法律细密如麻，案例法本身又十分复杂，公民一旦涉诉不借助律师就寸步难行。加上美国诉讼数量过多过滥，诉讼费用过高，一些诉讼费时过长，严重伤害司法公正和社会正义。美国司法注重程序权利甚于实体权利，这种传统是否公正合理也大有疑问。
相较于美国，我国法制没有多党制、联邦制和案例法的拖累，具有社会主义统一法制的独特优势。中国共产党作为法定执政党没有自身特殊利益，党的领导、人民民主和依法治国高度统一。在我国环境下的政治问题不是美国的多党政治问题，而是部门利益、地方保护、行业垄断、司法腐败等等，加强党的领导恰恰是克服这些问题的保障。我国司法改革涉及不同司法机关和法律部门权力调整，同样需要加强党的领导，搞好顶层设计。因此，在基本制度上我们要充满自信，不可盲目照搬西方美国法制。但在具体法律机制和实践做法上，我们则要以开放心态认真学习借鉴美国经验。
（一）律师和法官检察官之间应该形成健康良性合作关系。
我国法制基本属于成文法系，不可能像美国普通法那样要求所有法官检察官都来自律师。但在我国打通律师、法官和检察官的职业通道不仅仅是一个引进人才、优化结构问题，还具有特别重要的意义。目前我国律师和公检法之间既有相互之间制约监督不力的一面，也有相互缺乏良性合作的一面。既有律师同法官检察官私下不当交往发生权钱交易问题，也存在双方缺乏正常互信和职业交流而互相敌视问题。加上对控辩对抗诉讼模式的教条理解，有时造成双方在诉讼过程中不正常的为难、刁难和对抗现象，损害诉讼秩序和司法公正。
遴选优秀律师进入法官检察官队伍，有利于形成三者之间良性互动，构建积极健康的司法合作关系。司法机关和律师行业要充分认识这项改革的重要意义，坚定而持之以恒地推进政策落实，争取逐年有所进展。各级司法行政机关和律协应高度重视并认真协助选派品行好、专业强的优秀律师进入法官、检察官队伍。实际上，我国法官、检察官、政法机关、法律学者等职业群体自身也存在一定程度的自我封闭、内部循环和需要加强相互理解合作问题，也有必要加大相互间干部交流力度。
当前在我国律师与法官检察官的合作关系中，律师相对弱势，也较为被动。司法机关有必要大力加强律师执业权利保障，着力解决律师行使辩护权遇到的各种困难，给予律师应有的方便、尊重和地位。域外司法制度及其实践都证明，充分尊重并保障律师辩护权利恰恰最有利于提高司法公信力和司法权威。
（二）大力推进和深化司法体制改革是完善司法职业流通的关键举措。
目前，我国司法职业流通的主要困难是律师普遍缺乏担任法官检察官的意愿。究其原因，一是法官、检察官收入不高；二是担任普通法官、检察官缺乏独立办案权，工作受到各方制约，难以施展；三是晋升空间小，工作压力大，法律责任重，自由受限制。当前正在实施的法官检察官员额制度改革、工资制度改革，均为提高法官检察官待遇、强化法官检察官独立办案权奠定了基础，应该坚定不移地稳步推进。还有必要高度重视上下级司法机关和法官、检察官职级的扁平化和去行政化改革，特别是适当增加基层法官检察官自然晋升职级的幅度，减少审批类职级。这既符合司法规律，也有利于将高素质专业人才留在基层一线，提升司法职业吸引力。
对于执业多年的资深律师进入法官、检察官队伍，显然不应从最低职级开始。可以考虑适当放开律师担任法官、检察官的职级幅度。比如规定经过严格遴选并符合条件的资深律师可以直接担任地方各级法院、检察院副院长及以下各职级法官、检察官。律师进入政府机关也可以考虑开放司局级以下各类公务员职位。这不仅有利于吸纳优秀律师人才，也有利于提升整体律师队伍的体制归属感和社会责任。有必要建立律师转任不同职级法官检察官的执业年限、从业资历等资格标准。同时，不能为了吸引律师而迁就、降低法官检察官选任标准，要坚持德才兼备，以德为先。
我国法学法律界一般以为西方律师系独立自由职业者，这种理解并不全面。欧美社会普遍形成了法律职业共同体，律师并不是在体制之外。美国、德国规定律师是从事司法工作的“司法官员”“司法机构”，律师入行宣誓同法官一样多在法院进行，由当地首席大法官主持。美国一审法院人手不够时常常临时聘用当地资深律师兼任法官，个别人口稀少的县镇甚至常年聘用律师兼职检察官。律师适用的道德标准也普遍高于市场行业。西方三权分立语境下所谓独立自由职业，除了表示律师有自己决定法律业务的自由，更有强调公正履职不受其他社会力量影响的含义，不能仅作简单字面理解。
在我国当前无法形成法律职业共同体的情况下，尤其不宜把律师完全推向市场，任其在体制外自行其事。这样容易迫使律师同其他市场主体一样，只管依法谋利，成为惟利是图的商人。实际上我国律师行业已经在一定程度上形成了这种状态，这也是诱发部分律师与法庭对抗甚至与体制对抗的原因之一。律师行业自收自支、自给自足是普世通例。但在职业属性上，建议考虑明确规定律师是“国家法律工作者”，给予某种公职身份和尊荣。律师事务所是否可以作为自收自支的国家事业单位来对待也值得认真研究。律师公职身份与法律服务的市场化并不矛盾，完全可以兼顾。律师的公职地位有利于国家对律师行为规范实行更高标准和要求。我国与西方司法传统和政治制度不同，难以形成西方意义上的法律职业共同体，律师的法律归属感、责任感、使命感可能更多要依赖回归体制解决。同时，律师执业的独立性应继续切实保障。
（四）充分发挥群团组织作用，加强司法职业遴选、评估、惩戒、培训等制度建设；完善律师与法官、检察官、专家学者专业沟通平台。
应坚持法官检察官专业化、精英化道路，确保遴选德才兼备的优秀律师进入司法官队伍。目前各地落实中央司法改革计划，开展法官检察官遴选制度、惩戒制度等试点工作，均采取跨部门、跨行业的人员结构，这是符合司法规律、增强司法民主和司法透明的合理举措。除此之外，还应加强法官、检察官、律师职业评估制度建设，可以考虑充分利用各级法学会、律协等党领导的法律群团建立各类评估机制，作为法定遴选、惩戒机制的专业咨询和必要补充。同时，应鼓励在司法机关和法律群团体系内，成立有法官、检察官、律师、学者共同参与的各种专业性、学术性委员会、圆桌会议，共同研究司法实践中的法律问题和对策。现有中国法学会系统各类学科专业研究会往往吸纳了跨行业司法官员、专家学者、资深律师参加学术活动，应该充分利用。司法机关领导和官员兼职群团工作的限制，可以根据工作需要并区别具体情况适当放宽政策。
司法行政机关和各级律协作为律师行业主管机关和自律组织在规范管理律师执业行为上发挥着不可替代的作用。必须把律师行业操守、职业规范、司法责任等方面的教育、培训、监管始终作为一项重点工作。律师行业要大力加强律师作为社会主义司法正义守护者的文化建设，大力宣传表彰具有社会责任感和公益精神的律师。遏制任何鼓励律师“向钱看”的风气和文化，不宜鼓励以律师营业额和律所规模为标准的各类评价、评比活动。是否可以考虑把个人伦理操守纳入律师入职资格要求，也值得认真研究。如果律师只注重金钱而没有司法责任感，就很难有优秀律师选择法官、检察官职业，这样的律师队伍对司法公正可能伤害更大。
（五）完善司法职业培训制度，加强司法职业伦理教育。
在培训模式和培训课程安排上要注意区别于高校理论教学，要以司法实务、业务技能和职业伦理为主要内容，并根据不同对象各有侧重。授课教师要以具有丰富司法实践的法官、检察官兼职担任教师为主。建议普遍建立资深法官、检察官兼职教学制度，兼职教学也有利于总结司法经验。还应根据落实员额制的需要，研究开发不同类型司法工作人员培训课程和培训模式。改革律师培训制度，对刚刚获得律师资格即将入行的年轻律师安排为期3至6个月的体制内司法培训，由各级司法官学院和律协统筹安排。鼓励法官、检察官和律师培训在内容和授课教师上交叉融合，推进司法培训资源的统一整合，打破地域和职业限制、壁垒。
六、随着我国综合国力增强，要更加重视发挥法律群团在国际社会上的作用，进一步加强对外法学交流。
这次代表团在美国司法机构享受了很高礼遇，切身感受我国实力地位的上升和美国司法界对我国法学界的高度重视。美国联邦法院安排首席行政主管出面座谈。洛杉矶法院和检察院是全美规模最大、受案量最多的司法机关。两院均由首席法官、检察官主持接待交流，并安排各主要业务庭庭长、主任检察官参加座谈，介绍各部门工作职能，回答代表团问题。在洛杉矶重罪法庭旁听一谋杀案庭审时，主审法官竟然一度中止庭审并让全部陪审员暂离现场，向我代表团表达欢迎并介绍案情后再召回陪审团继续审理案件。美国联邦第九上诉法院荣誉院长克里夫·华莱仕先生为了与我代表团座谈临时取消海外出访行程。总部设在芝加哥的美国律协特意为代表团安排了远程视听座谈，并表示近期美国律协会长来华访问将进一步加强与中国法学会和全国律协交流。