【编者按】习近平总书记8月24日在经济社会领域专家座谈会上强调，“对外开放是基本国策，我们要全面提高对外开放水平，建设更高水平开放型经济新体制，形成国际合作和竞争新优势”。在“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局下，推动形成全方位、多层次、宽领域的全面开放具有重要意义。近年来，我国金融业坚定推进更高水平对外开放，一系列扩大金融业开放措施的落地，为经济高质量发展提供了坚实支撑。近期，中国银保监会修订发布了《中国银保监会外资银行行政许可事项实施办法》，进一步降低外资银行在华经营准入门槛，有效促进外资银行服务实体经济，参与推动经济高质量发展。
一、外资银行在华发展特点
2001年加入WTO以后我国银行业对外开放进程不断加快，外资银行大规模进入中国市场。目前外资银行在华发展主要分自设机构扩张和投资入股中资银行两种策略。
（一）外资银行自设机构发展情况
外资银行自设机构的发展主要有以下几个特征：
1.资产规模波动上升。2003~2017年，在华外资银行资产由4159亿元增至3.24万亿元，年均增长17%。其中，2003~2007年年均增速达30%，这与我国加入WTO后实施的对外开放政策有关，如放开外资银行外汇业务、放宽外资银行从事人民币业务的客户和地域范围等；2008、2009年，受金融危机影响，在华外资银行资产增速明显下滑，分别降至7.4%和0.3%；2010、2011年，随着市场环境逐渐恢复，外资银行增速恢复至29.1%和23.6%；2012年以来，资产增速趋于平稳，年均保持在7%左右。
3.资产占银行业总资产比重较低，且持续下降。尽管外资银行的机构数量和资产规模呈上升态势，但外资银行资产占银行业金融机构资产比重（以下称资产占比）却一直较低，且呈下降趋势。2003~2017年，资产占比平均水平为1.80%。其中，2003~2007年，资产占比由1.50%升至2.38%；2007~2017年，资产占比由2.38%降至1.28%。外资银行资产占比下降的主要原因包括：
（1）中小银行规模扩张较快。2007~2017年，我国股份制商业银行和城市商业银行资产规模分别由7.2万亿元和3.3万亿元增至45.0万亿元和31.7万亿元，增幅分别达到525%和861%，而同期在华外资银行资产增速仅为159%。
（2）外资银行集团层面战略收缩。危机以来，外资银行集团总部受到较大冲击，需通过业务调整应对危机造成的不利影响，再加上全球金融监管环境趋严，外资银行集团的资产增速显著下降。危机前（2000~2008年），在华前5大外资银行所属集团平均资产增速为15.4%，危机后（2009~2017年）降至3.6%，降幅达11.8个百分点。
（3）外资银行风险偏好稳健，不盲目追求规模扩张。外资银行大多历经百年沉淀，形成了稳健的风险文化，对中国特定行业授信非常审慎，如地方政府融资平台以及产能过剩行业。另外，外资银行认为可持续性是决定业务叙做与否的重要因素，对于曾经盛行的同业、理财和表外业务，虽然能带来可观收益，但外资银行认为这些业务存在合规风险，均未涉足，而这些业务恰恰是危机以来国内中小银行大量叙做的业务领域。
4.外资银行间的竞争不断加剧。随着外资法人银行数量的不断增加，在华外资银行之间的竞争程度不断提升。前5大外资法人银行资产之和占在华外资银行总资产比例明显下降，由2008年的42.6%降至2017年的38.6%。
（二）外资银行对中资银行的投资入股情况
2003年以前，外资银行入股中资银行都是采取个案报批制度，如1996年亚洲开发银行投资光大银行、1998年国际金融公司（IFC）投资上海银行，且入股比例较低，均在5%以内。2003年《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》颁布拉开了外资银行入股中资银行的序幕。截至2007年末，共有25家中资银行引入33家境外机构投资者，投资总额212.5亿美元。
2008年后，外资银行入股行为发生变化，主要体现在：
1.大型银行的境外投资者出现减持、撤资。受2008年金融危机后集团战略调整和业务收缩的影响，在中资银行完成股份制改造及上市后，不少持有中资银行股份的外资银行开始减持、出售，以大型国有银行、大型股份制银行为主。从投资入股和股份出售的差额来看，外资银行通过长期持有中资银行股份实现了较高的收益。如高盛通过减持工行实现收益72.8亿美元（投资入股26亿美元，股份出售98.8亿美元），美国银行通过减持建行实现收益160亿美元（投资入股120亿美元，股份出售280亿美元）等（表1）。
2.对中小银行持股显著增加。外资银行在撤资大型银行的同时，逐渐将持股目标锁定在一些中小银行。2008—2017年，外资银行撤资的中资银行约有10余家，均为规模较大的国有银行或股份制银行；同期，外资银行新投资入股的中资银行有15家，以中小城商行和农商行为主（表2）。同时，外资股东对中小银行的股权控制度提高，持股比例显著提升，股东地位较高，且入股银行的股权制衡度和集中度较低。2017年末，前10大股东中包含外资股东的中资银行有22家，其中外资为第一大、第二大股东的银行有15家。这22家被外资持股的中资银行的股权集中度平均为56.3%，而上市银行高达71%，其中五大国有银行则为90.8%。外资最大股东平均持股比例仅低于中资最大股东平均持股比例3.36个百分点，而国内26家上市银行第一大股东和第二大股东的持股比例差高达8.6%。
3.外资银行持股中资银行的资产回报率较高。2017年，有9家外资银行既设立了法人机构，又投资入股中资银行。这些外资银行所持股的中资银行平均ROA为0.76%，而它们在华法人机构平均ROA仅为0.46%，集团层面平均ROA为0.73%，略低于所持股的中资银行水平（表3）。
二、外资银行发展的优势与挑战
（一）外资银行难以与中资银行展开正面竞争
在华外资银行的体量较小，难以与中资银行展开正面竞争，主要表现有：
1.注册资本有限。2017年末，39家外资法人银行平均注册资本为44.6亿元。同期，26家A股上市银行为621.5亿元，五大国有银行平均为2600亿元。注册资本限制了外资银行在华业务发展，他们难以向贷款需求较大客户提供服务。另外，外资银行在华资本金规模较小，受母国监管影响较大。如美国对银行海外增资实行严格监管，在华4家美资银行，花旗银行（中国）、摩根大通银行（中国）、摩根士丹利银行（中国）、华美银行（中国）的注册资本金均未超过100亿元。
2.机构网点有限。2017年末，在华外资银行的营业性机构（含支行）共有1013家，而我国银行业金融机构营业网点数已达22.87万个；外资法人银行有39家，而我国银行业金融机构共计4549家。此外，外资银行在中西部地区布局有限。以资产规模最大的5家外资银行为例，2017年末5家银行在中部和西部地区的网点覆盖城市数为7个和8个，仅占其覆盖城市总数的13%和15%。相比较而言，全国性股份制银行设点更为均衡。
4.盈利效率不高。2017年末，前5大外资法人银行平均ROE为5.53%，低于A股上市银行平均水平12.88%。通过对2009~2017年前5大外资法人银行和16家上市银行进行杜邦分析比较发现，外资银行ROE偏低的原因有三：利息和手续费佣金创收能力不高、管理费用较高、杠杆使用不充分。尽管从财务报表上来看，外资银行在华盈利效率整体不高，但以下因素是评估外资银行盈利效率中不得不考虑的：
（1）与中资银行的盈利效率差距不断缩小。2017年末，前5大外资银行与16家上市银行ROE差距为7.86%，较2010年末下降了4.41个百分点；ROA水平差距也由2010年末的0.6%下降至0.38%。
（2）在华外资银行的部分盈利反映在海外机构。近年来，不少在华外资银行借助其海外网点和业务优势争夺现有中资“走出去”客户。在这种情况下，服务中资客户所产生的利润并不会完全体现到在华法人机构的财务报表中，而是反映在该集团其它海外机构报表上。据调研，部分在华外资银行服务“走出去”企业创造的利润，有50%反映在中国以外机构的报表上。
（二）外资银行在特定区域和特定业务有竞争优势
1.在东部沿海地区打造竞争力。
（1）上海。2017年末，上海地区外资银行资产规模达1.5万亿元，占同期上海银行业总资产的10.6%。在全国39家外资法人银行中，21家以上海为总部，辐射南京、苏州、宁波、杭州等城市。
（2）珠三角。珠三角与香港毗邻，内地与香港《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）的实施带动了外资银行在珠三角地区的发展，部分外资银行通过香港辐射珠三角地区业务，在当地市场取得了较快的发展。例如，汇丰控股的亚洲总部设在香港，10余年来汇丰银行（中国）一直将珠三角作为在华业务重点，并设有专门负责广东地区业务的行政总裁。在汇丰178家分支机构中，有64家分支机构在广东地区。2016年末，汇丰银行（中国）在广东地区信贷余额占公司总贷款余额的25%左右，且2017年广东地区的贷款增速保持在20%以上。
2.在服务“走出去”客户方面具有竞争力。外资银行来华发展的最初动机多为“客户跟随型”，即服务本国来华客户。随着在华业务不断发展，不少外资银行逐渐开始拓展在华客户资源，最为主要的战略就是拓展在华跨国和中资“走出去”企业客户。目前，部分外资银行客户结构中有40%以上都是中资企业和大型跨国企业。外资银行在服务“走出去”客户方面的竞争优势具体体现在：
（1）海外网点布局更广。截至2017年末，汇丰控股、花旗集团、渣打银行分别在全球61个、97个和67个国家拥有网点，其中分别在“一带一路”沿线地区的29个、35个和28个国家设有分行。
3.在特定业务领域具有竞争优势。
（1）中小企业业务。与中资银行的“信贷工厂”、“批量授信”不同，外资银行主要以精品模式为主，即更看重中小企业是否具备长远发展、国际化扩张的潜力，希望通过后期业务的增长来弥补前期较高的成本投入。部分外资银行中小企业贷款中的信用贷款占比达70%以上，但不良率不足1%。
（2）高端财富管理业务。外资银行在高端财富管理业务领域的竞争优势主要依托于：客户全球单一账户管理；丰富的跨境投资产品，如针对高净值大客户提供权益或期权类定制产品，外币产品的币种更加多元化等；完善的培训考核机制等。
（4）交易业务。外资银行在离岸人民币交易和衍生品交易上具有较强的竞争优势。虽然部分外资银行在国内不具有衍生品交易牌照，但他们充分利用在境外的机构网点，为客户牵线搭桥，在海外市场叙做交易业务。
4.风险管控机制具有优势。一些外资银行能够将集团历史的经验教训植入公司发展战略，并坚决执行。这些理念不随管理人员变动而改变，成为百年老店的积淀和传承，从基因里回避高风险和不可长期持续的业务。此外，外资银行建立了全球统一授信机制，针对同一集团客户在不同地区的授信需求，能够在集团层面进行统一管理。
三、新一轮银行业对外开放对外资银行的影响
（一）银行业对外开放政策的新变化
2017年以来，银行业对外开放进程不断加快，一系列开放政策相继出台，主要体现在以下两个方面：
1.放开外资持股比例限制。即取消外资金融机构入股中资银行单一持股不超过20%、合计持股不超过25%。
2.放宽业务范围限制。将允许外资银行同时设立子行和分行，取消外资银行申请人民币牌照1年等待期，将外国银行分行吸收单笔人民币定期零售存款门槛由100万元降至50万元，放开对外资银行从事托管业务、代客境外理财业务、财务顾问、政府债券承销等的限制。
3.放松审批流程要求。简化支行审批、发行资本补充工具、高管资格审核等审批要求；对外国银行向中国境内分行拨付的营运资金最低限额要求采取合并计算。
（二）新一轮对外开放政策对外资银行的影响
外资银行普遍看好中国市场未来发展前景，对外开放政策的出台后，外资银行可能会采取如下策略：
四、主要经济体外资银行发展的经验与教训
与全球主要国家银行业相比，我国外资银行的进入程度并不算高，如果算上持股中资银行的资产规模（按持股比例乘以被持股银行的资产总额计算，图1），2016年末，外资银行总资产规模为6.17万亿元（其中法人资产2.93万亿元，持股中资银行3.24万亿元），占银行业总资产的2.7%。通过对全球主要经济体外资银行发展情况进行梳理，可以得到以下几方面的经验教训：
经验一：适度引入外资可提升金融体系效率和稳定性。
案例1：美国
20世纪60-70年代，美国的银行业对外开放程度逐步扩大，国际银行法案和雷吉尼尔法案（InternationalBankingAct，Riegle-NealAct）推进了外资银行的“国民待遇”。2008年以来，美国不断提高对外资银行监管力度，推出了更高监管标准（HeightenedStandard）、强化审慎标准要求（EnhancedPrudentialStandard），同时加大了对反洗钱和恐怖主义融资的监管力度，外资银行的合规压力明显加大，扩张速度放缓。截至2016年底，美国外资银行资产规模为3.53万亿美元，占银行业总资产的20.1%。在美的外资银行资产占比一直较为稳定，且发挥了较好的服务实体经济作用。在美外资银行主要由分支机构和法人组成。其中，在美分支机构大多分布在纽约，主要以服务本国在美客户和全球大型跨国公司为主，部分分行承担着美元清算职能，拥有较大的贸易融资、清算和结算业务规模；在美的外资子行大多通过并购方式发展壮大，业务覆盖范围较广，服务对象既包括本国在美客户，也有大量美国本土客户。
案例2：巴西
巴西银行业于1962年向外资开放，但起初的开放程度较低，外国资本在巴西金融机构中的股份比例和有表决权的资本分别不能超过1/2、1/3，外资银行开展储蓄和贷款业务的准入门槛较高。1995年巴西财政部宣布允许外资100%持股国内银行，废除外资银行资本充足率须两倍于国内银行的监管要求。引入外资并没有撼动巴西国内银行的市场主体地位，外资银行最高市场占比一直未超过35%。放开外资持股管制，显著改善了巴西银行业的盈利能力，ROA由1997年的0.42%升至2001年的0.72%。同时，银行体系的不良贷款被快速消化，不良贷款率由1998年10.2%的高点降至2005年的2.9%。
经验二：过于依赖外资银行的金融体系脆弱性较高。历史上，大量引入外资导致本国金融体系出现系统性风险的案例很多，风险传导的渠道可归纳为两类：
渠道（1）：外资涌入加剧本国银行体系竞争，使资产结构偏离支持实体经济发展需要，信贷资源过剩，坏账大幅提升。
案例：韩国
1997年亚洲金融危机后，为了更好地应对危机带来的不利影响，韩国逐步取消对外资持股比例限制，允许外国投资者收购韩国国内银行。2005年末，韩国7家全国性银行中，有6家银行的外国股权比率超过50%，外资平均持股比例高达66%，外资控股银行资产已占韩国银行业总资产的70%以上。过度开放却没有发挥有效及时的监管，使得外资银行的逐利性本质日益凸显，外资引入不仅难以起到优化银行业结构的作用，反而加剧了“顺周期”行为，对经济金融系统稳定产生了不利影响。一是使信贷结构过度向个人消费领域倾斜，对制造业等实体行业的支持力度显著下降。由于资金支持力度不足，韩国电讯、半导体等行业的重要企业的经营状况难以改善，拖累经济复苏；二是竞争加剧信贷泡沫，部分银行通过降低放贷标准维持业务增长，使坏账不断积累。2003年韩国爆发信用卡危机，给银行业和实体经济造成了巨大冲击。
渠道（2）：由于缺乏足够的监管，外部金融风险以外资银行为纽带将传导至本国金融体系，造成系统性风险。
案例：东欧
上世纪90年代末至本世纪初，捷克、匈牙利、波兰、保加利亚、克罗地亚等东欧国家的银行业均完成了对外资的开放，到2005年外资银行资产占国内银行业资产占比都达到80%以上。外资银行进入后，东欧银行业市场结构发生了两方面变化：一是零售贷款大规模上升；二是外币资产和负债规模显著提升。2008年，东欧部分国家50%以上的信贷余额都是外币计价，加大了东欧国家监管机构和货币当局对当地外资银行的管理难度。另外，东欧国家外资银行大多以分行为主，主要受母行所在国监管规则约束；再加上东欧国家的资本项目管制并不严格，容易在东欧市场形成监管套利。2008年金融危机中，外资银行总部受到重创，东欧地区外资银行资金筹措的能力显著下降，金融危机以外资银行为载体不断向东欧国家扩散，并对当地经济产生了较为明显的负面冲击。
经验三：监管政策不是影响外资银行经营发展的决定性因素。
案例：日本
日本对外资银行开放始于1952年；1984年向外资银行开放信托和证券业务。80年代后期不动产和资本市场价格上涨吸引了大批外资银行涌入，外资银行数量攀升至64家。90年代以来，在日外资银行数在1995年攀升至94家顶峰后持续下降。在日外资银行的经营范围与本土银行并无差别，法律上享受国民待遇。然而，在日外资银行发展缓慢，截至2017年3月，日本共有外资银行55家，资产规模仅占日本银行业的4%。外资银行并没有对当地经济发展产生明显的推动作用，相反由于生存空间不断被压缩，部分外资银行已经考虑撤出日本市场。外资银行在日发展缓慢的原因包括：一是日本的银企关系密切，且银行和企业通过交叉持股结成了坚实纽带，且日本民众对本土银行相比于外资银行的认可度较高。二是日本经济长期面临低增长、低通胀、人口老龄化和产业空洞化等困境，实体经济对信贷的需求不高。加上长期实施低（负）利率政策，银行生存空间较小。
经验四：监管机构对不同国家外资银行的监管力度存在显著差别。
案例：美国
美国对外资银行监管的规则体系较为完备，但在实际操作过程中对不同国家的外资机构实施截然不同的监管标准。在美规模较大、牌照齐全的外资银行大部分来自美国的“友邦”，包括加拿大、日本、英国等，而中资银行在美开设网点的监管标准则非常严格。以中国银行为代表的中资银行早在1981年就进入美国市场，远远先于美国的银行进入中国，但中资银行在美的网点数要少于美国在华网点数。2018年末，中国银行在全美仅有4家分行，工行因为收购东亚银行在北美业务有十余家网点。美国监管机构在金融控股公司牌照发放上采取“歧视性”原则，对绝大数发达国家外资银行都予以FHC牌照，但没有批准一家中资银行升格成为金融控股公司，这严重影响了中资银行在美开展非银行业务的可能。
五、更好推进银行业对外开放的改革建议
我国新一轮对外开放政策的出台将吸引更多外资进入银行业市场，国内金融市场格局将发生新变化。监管机构应全面评估开放政策背景下外资银行的策略选择，出台配套措施，引导外资银行更好地在华开展业务：
第三，引导外资银行更好地支持实体经济发展。充分发挥外资银行在“一带一路”沿线网点和金融服务能力上的优势，鼓励他们服务“走出去”企业和“一带一路”沿线重大项目。要引导外资银行在重点分布地区加强对当地重点战略项目的支持力度，如粤港澳大湾区、长江经济带、京津冀经济带等，支持科技创新性和绿色环保企业的发展。引导外资银行加大在上海地区投入，为打造上海国际金融中心地位发挥积极作用。
第四，促进中外资银行的合作。在持续推动银行业对外开放的同时，应积极鼓励中资银行与外资银行相互合作、交流，实现“境内中资帮外资，境外外资帮中资”，实现优势互补、收益共享。鼓励中资银行通过外资，引进新的管理经验、产品体系和风险管控技术，提升我国银行业的竞争优势；引导外资增持或收购部分规模适中、业务结构简单、股权分散的中小型银行，帮助他们提升公司治理、改善经营效率；鼓励部分经营困难、资产质量不高的中资银行引入外资，夯实风险吸收能力。
第五，遵循对等开放原则。我国应通过对外开放为中资机构海外发展赢得更大空间。对外开放不应是无条件的，应根据中资机构在外资银行母国面临的监管环境，确定相应的政策执行标准：对开放态度友好国家的外资银行，应适当放宽业务准入，加大支持力度；对监管较严苛国家外资银行可参考采取类似标准予以回击。
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