2021年以来，出行市场格局开始发生变化，网约车聚合平台的快速发展，搅动了这个行业的一池春水。
作为传统聚合平台，高德、百度的日订单量暴增，进入2022年，华为、腾讯也先后入局。聚合平台的最大优势是整合网约车供需两端资源，对于乘客来说，有了更多出行选择。
但在快速发展的同时，问题也逐步显现。聚合平台汇聚了众多中小网约车平台，而这些平台的合规率普遍不高；与传统网约车平台对比，聚合平台究竟该承担什么样的主体责任，仅是居间信息服务提供者？还是承运人？
近期，在“交通E看法”主题研讨会上，多位来自行业协会、学术界的专家，共同探讨聚合平台治理话题。
聚合平台为何异军突起
中国城市公共交通协会网约车分会执行副会长邹强介绍，2021年7月前后，高德打车的日订单大约为200万，目前已增长到大约600万-700万单，甚至更高。相比之下，T3出行峰值时会突破每日300万单，曹操出行则可能突破每日150万单。
邹强是出行领域的资深人士，曾是T3出行的创始团队成员，并担任过T3出行运力平台总经理。他指出，聚合平台之所以发展迅速，与出行市场发展模式的改变有关。经过前期的烧钱补贴，网约车平台吸引了大量用户，但在行业发展进入稳定期后，滴滴、曹操、如祺、享到等出行平台都面临供需不匹配的问题。
也就是说，平台的订单很多，数据亮眼。但是实际运力的增长很慢，无法满足需求。而有的平台运力起来之后，需求却跟不上，司机收入不高。这都会导致供需失衡。
对于单个平台来说，想要去打通供需两端，需要投入非常高的成本。同时，由于目前流量成本居高不下，而用户的忠诚度在不断降低。这造成一种现象，一家新平台发展初期烧钱补贴，吸引来了不少用户，但这些用户很多可能都是来“薅羊毛”的，等没有补贴了，可能就会流失到其他平台。司机一端也是同样的情况。因此，在司乘两端大量投入买流量，这个逻辑现在已经不太走得通。
反向看，那些拥有流量的平台则可以进入出行市场，实现流量的变现输出，腾讯、华为都在这么做。邹强认为，未来如字节跳动等其他头部流量平台可能也会进入出行市场，流量端的竞争会非常激烈。
但邹强也指出，运力一端是有上限的，比如，南京整个城市的运力可能就是5万多辆车，运力是比较有限而且确定的。
邹强认为，总结近几年的行业发展情况，应该是流量的事交给流量端去做，运力的事交给运力端去做，匹配起来应该有助于提高效率和降低成本。
北京交通大学法学院副教授孙向齐也表示，聚合平台的出现符合市场规律。市场经济最大的优势就是整合资源，人尽其才，物尽其用，把所有资源的优势充分发挥出来。而聚合平台恰恰做的就是这件事情。
孙向齐认为，高德、百度、美团等平台有流量，有技术，但它们直接进入出行领域是存在困难的，因为难以组织起规模化的运力；而小的网约车平台手中有运力，但缺乏技术优势和获客能力。双方互补，就形成了聚合平台模式。对消费者而言，聚合平台上的出行选择更多，可以享受更便捷的服务。
因此，网约车聚合是值得鼓励发展的新型商业模式。
居间服务提供者？还是承运人？
聚合平台与传统网约车平台存在区别，已是行业共识。那么，聚合平台应被认定为互联网信息居间服务（中介服务）提供商？还是网约车出行业务承揽服务商（实际承运人）。
邹强认为，聚合平台应被界定为居间服务提供商。具体运营方式和特征可以表现为：聚合平台与网约车企业签订的是居间服务合同，与乘客所签的也是撮合居间服务合同，并明确告知乘客，被聚合的网约车企业是订单承接方。乘客的打车费将直接支付给实际派车的网约车企业，或由聚合平台代收后再按照一定周期支付给网约车企业，聚合平台则从中收取信息服务费。
在业务链条中，聚合平台与司机、运营服务商并没有直接关联，所有与运力和实际服务提供者其实都是网约车企业。
孙向齐表示，对网络平台的监管有两种模式，一种是一般监管，一种是特别监管。对于一般监管来说，只要从事网络运营活动，就要承担相应义务和责任，其法律依据是《电子商务法》。这部法律规定，所有网络平台的运营活动，必须依法登记、纳税，还要对平台内经营者进行登记、审核、管理，不能进行违法乱纪活动、不能销售假冒伪劣产品。此外，还要保证平台内商业活动的公平性，不能有垄断行为、不正当竞争行为等。
基于此，孙向齐认为，虽然行业普遍认为聚合平台只是提供居间服务，但从新出台的一系列监管措施来看，实际已经把聚合平台和传统网约车平台同等对待。
例如，2022年5月24日，交通运输部出台《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》，这个部门规章将聚合平台和传统网约车平台纳入同样的监管框架，包括需要履行传输运行数据的任务。
孙向齐认为，这意味着聚合平台也需要承担承运人责任。他解释，承运人责任是一种法定和默认的无过错责任。通俗讲，就是乘客从平台叫到车，假如行驶过程中遭遇车祸等风险事件，聚合平台需承担赔偿责任，除非平台能证明自己符合法定的免责情形。
在交通运输，特别是货运领域，承运人分两种，一种是名义承运人，一种是实际承运人。前者一般都是只接托运人订单不实际运输，转派给后者。以此比照，聚合平台在运营过程按照乘客需求承揽订单，并派发给约网车企业，实际跟乘客之间签订承运合同。订单完成后，车费通常是聚合平台收费，再分配给提供运输服务的网约车企业。这实际上符合网约车监管办法规定的网约车服务过程。
孙向齐认为，聚合平台未来只需接受一般监管的可能性不大。聚合平台在运营过程中实际上参与了订立合同、收取车费、提供发票等服务。更重要的是，聚合平台一般实力都很强，无论是技术，还是获客能力都很强，被聚合的网约车企业往往实力相对较弱，平台对它们应该尽到相应的监管义务。
合规率低仍是普遍现象
9月13日，交通运输部公布了新的数据，网约车监管信息交互平台8月共收到订单信息7.03亿单。其中，聚合平台完成1.67亿单，按订单合规率由高到低的分别是携程用车、美团打车、高德打车、滴滴出行、腾讯出行、百度打车、花小猪出行。
从统计数据可以看出，聚合平台订单份额已经占全行业的近25%，市场模规可观。但合规率不高仍是聚合平台的普遍问题。比如，自2021年下半年以来，高德在多地受到交通运输部门的处罚，原因集中在两个方面：未在当地取得网约车经营许可、未经审查向无证车辆派单。人们也由此形成了“聚合平台成为不合规车辆聚集地”的印象。
据邹强介绍，目前中国共有282家网约车企业。成立一家合法运营的网约车企业，首先要取得《网络预约出租汽车经营许可证》（行业内称为“国证”）。然后进入某一具体区域，要获得属地的许可（行业内称为“地方证”）。不合规一般有两种情况，一种是虽有国证，但没有获得地方证。另一种则是国证和地方证均已获得，但运营车辆没有取得网约车运输证，或是司机没有取得网约车驾驶员证。
在现实中，第二种情况较为普遍，比如北京、上海对网约车驾驶员有户籍要求，但现实中司机并不合规。
邹强指出，聚合平台合规率低是行业共性问题。目前，花小猪的合规率在40%左右，高德是50%左右。
邹强也提出，义务和责任的增加将带来成本的增加，对此，聚合平台试图加以规避，比如设置“防火墙”，在遇到纠纷投诉时，并不直接介入处理，而是转交给具体派车的企业，发票也由派车的网约车企业开具。
平台属性仍需界定
目前，对出行领域的监管主依据八部法规，《民法典》《电子商务法》《消费者权益保护法》《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》《网约车预约出租汽车经营服务管理暂行办法》和《互联网信息搜索服务管理规定》。
广州市交通运输局公共交通处处长苏奎表示，现行法规并未对聚合平台的性质作出明确界定。
他认为，界定电子商务平台经营者的核心是，是否有平台内经营者。而传统网约车平台不属于电子商务平台经营者，这是因为平台内只有驾驶员。
因此，传统网约车企业应属于自营电子商务经营者。之所以将网约车公司称为平台，是因为其具有双边市场特征，这是平台经济最重要特征。
按照这个逻辑，聚合平台则属于电子商务平台经营者，因其拥有平台内经营者（中小网约车企业）。
之所以要区分概念，是因为不同类型的平台性质，责任也不同。
聚合平台对入驻车辆的管理、调度、定价等方面的控制力显著弱于传统网约车平台，相应的，聚合平台在服务质量的一致性、调度效率等方面也弱于传统网约车平台，在市场竞争力方面具有一些先天弱势，但在在合规成本、经营风险、扩展效率等方面又有优势。
苏奎指出，按照《电子商务法》的概念体系，成为电子商务平台经营者的核心要素是拥有独立的平台内经营者，这里的独立主要包括独立生产能力和独立经营权力。其中，独立经营能力是指独立决策权、定价权、生产组织权。没有定价权，就没有参与市场竞争的权利；没有调度管理权，就没有优化生产、管理驾驶员的能力，也就没有掌握、应用数据的可能。
从这个意义讲，聚合平台应该督促平台内的经营者具有独立的经营体系，特别是真实的线下服务能力。但是，有一些中小网约车企业经营能力和线下运营能力都不足，例如，没有解决乘客纠纷投诉的客服，没有安全管理人员，没有办公场所等。
聚合平台一方面使得中小网约车企业有了发展的可能，但另一方面，也使得行业难以优胜劣汰。
苏奎提醒，注意和防止聚合平台利用现有的监管缝隙套利，有些企业打着聚合平台名义，实质上却是传统网约车平台。此外，聚合平台同样是高度垄断的市场，要防止聚合平台侵犯中小网约车企业的合法权益，如剥夺企业自主经营权等。