近些年来，虽然国家不断地强调要利用好高质量的外资，以此振兴实体经济、推动产业迈向中高端，但是实践中我国利用外资的形势却不容乐观，一是外资流入的增量速度在不断地降低；二是已经进入的外资企业频繁地撤退或者关闭。例如，作为过去通过建立工业园区、引进外资，快速发展外向型经济的典型城市，苏州自2014年以来，每当临近年终都会传出一家千人以上规模的知名外资企业关闭的消息。这一状况一直延续到今年日本欧姆龙苏州工厂于2018年7月宣布永久性停产。欧姆龙苏州工厂的关闭，不仅引发了舆论对“苏州模式”的质疑，而且网上更是有人发出唱衰中国投资环境的论调。
外资企业关闭退出市场，是市场竞争中的一种正常事件和行为。但是外企集中在一段特殊时期、一个典型地区频繁地关闭，必然会导致对中国发展趋势、前景和政策的新争议：外资企业撤离中国外向型经济高地的苏州，其背后究竟意味着什么？伴随着苏州GDP总量排名的下滑，是否意味着中国发展模式的不可持续？应当如何理性看待这个愈发频繁发生的现象？外资的撤离，是产业空心化的前兆，还是我国制造业升级的曙光？在转型升级的阵痛中，我国产业结构调整的方向会是哪些？
最近我们带着问题访谈了许多被关闭企业的中层以上干部，询问了数位与外资企业提供高级人才招聘服务的猎头，并通过正规网站查询了自2008年世界金融危机以来知名外企关闭苏州工厂的信息，据此整理了附表“20家苏州知名外资企业关闭情况汇总表”，并把我们的初步分析反映如下，希望对掌握面上情况和制定决策有所帮助。
一、被关闭的外资企业的两个特征
二、知名外资企业关闭的原因分析
（二）外资母公司全球业务萎缩，导致下属工厂停产关闭或转移到其他国家生产基地。1999年美商国家半导体和2015年诺基亚苏州工厂的关闭，就是起因于全球业务萎缩、业绩不佳，被迫关闭工厂将产能转移到它国生产基地。2017年宣布2年内把苏州工厂产能转移到澳大利亚和意大利的葛兰素史克、2017年关闭的住友电工和JDI苏州工厂，以及2018年关闭的日东电工，亦是在全球或中国业务萎缩的条件下，出于全球价值链布局考量做出的无奈之举。
（三）总部被收购或兼并，导致下属工厂股权变更或直接被关闭。1999年关闭的英飞凌苏州工厂、2016年美国硅谷基石投资的“快捷半导体有限公司”被安森美收购，都属于这种被收购或兼并的情形。
（四）上游采购方业务萎缩或倒闭，导致下游供应企业丧失订单后关闭。2014年关闭的闳晖科技苏州工厂，受诺基亚业务订单萎缩影响；2015年关闭的普光电子苏州工厂，受三星业务订单萎缩影响，加之它们客户结构单一、对采购方依赖度极高，造成“上游枯竭下游受旱”，出现韩国高管集体逃离中国的现象。
（五）产品或业务被创新产品替代，出现不可逆转的产业淘汰。如2009年关闭的艾佩斯苏州工厂，由于计算和储存技术的革命，导致用户对其产品不间断电源的需求急剧下降；诺基亚手机被以苹果为代表的智能手机所替代；2018年关闭的欧姆龙苏州工厂，其主要产品为液晶背光板，现在低端市场已经被中国厂商占据，高端市场被OLED替代，而OLED自发光又不需要背光板，因此欧姆龙背光板业务很难再支撑下去。
（六）政府的生产安全和环保政策实施力度不断加强。昆山中荣金属制品公司爆炸事故之后，江苏省对有铝镁工艺流程的企业一律进行停产整顿。闳晖科技苏州工厂的生产工序有铝镁工艺，因此受到了影响，加上作为诺基亚下游的代工企业，受前者全球业务萎缩影响，终于在2014年停产。又如联建科技2009年7月曾爆发员工正己烷中毒事件，47名员工遭受不同程度的中毒影响。由此政府监管部门和美国采购方不断加大了监管力度，2014年因债权银行申请对公司所有账户采取冻结保全措施，导致资金链断裂无法继续经营。
（七）企业乘着“腾笼换鸟”政策的“东风”，套现关厂。1993年进入苏州新区的紫兴纸业，是国内第一家现代化的铜版纸生产厂，也曾是苏州投资规模最大的外资项目。因为投资早，公司所处的地块附近经过20多年的开发，逐渐成为苏州新区的核心地块，周边商业中心和高档住宅小区林立，而造纸厂又是高排放污染企业，因此对紫兴纸业来说，在更大产能的竞争对手和环保违规的压力下，面临着高价回购土地的不断“诱惑”，终于在2016年决定卖地关厂，该地块被政府回购后，一年后以68亿元人民币被拍卖成交。
综合来看，大量知名外企关闭在苏州的工厂，既有企业自身的成本和业务经营方面的原因，也有所处产业的技术和需求不断演变的原因，还有当地经济发展环境变化的原因。出乎预料的是，这些企业关闭的原因，基本上属于正常的市场退出行为，并非苏州模式出了什么问题，也不是因为苏州的整体经营环境恶化了或者政策发生了不利的变化，更不能随意推演中国丧失了良好的吸收外资的条件、中国各级政府不想善待外资了。
三、优化利用外资环境的政策建议
从近十年中苏州20家大型知名外企关闭的原因看，虽然绝大部分都属于正常的市场竞争和业务调整退出，但是除了（二）、（三）、（四）、（五）外，其余都是属于企业经营的大环境的变化。对这种环境的变化带给企业的影响，我们绝不能丝毫地放松警惕，也不可以熟视无睹、任其发展和无所作为。
（一）明确城市产业发展的定位，创造新的吸引人才的核心产业。过去中国的很多城市之所以可以吸收大批国内外的人才，是因为大量进入的外资企业可以提供高薪水、给予人才国际化锻炼的机会。如果外企频繁关闭，那么这些城市今后拿什么来吸引各类优秀人才？为发展创新驱动经济，今后城市政策的核心指向是要能够足够地吸纳各类人力资本、技术资本和知识资本。为此需要明确城市产业发展的定位，为人才集聚创造平台。千万不能因为外界因素的干扰，在城市产业发展的定位上左右摇摆。对于企业来说，战略的犹豫是致命的；对于一个快速变化中的城市而言，更是如此。
（二）变革以廉价生产要素为主的招商模式，吸引能形成新兴产业集群及处于产业链核心端的企业。当前中国沿海发达地区土地成本高昂，许多地区面临无土地可供工业开发的窘境。因此，需要根据城市产业发展规划，有针对性地淘汰过去无选择地吸引来的落后产业及污染企业，进一步实施精准式“腾笼换鸟”的土地置换措施，为新兴产业集群及处于产业链核心端的企业留出发展空间。
（三）有选择性地实施以智能改造为主的产业链升级。在外向型经济发展起步较早的地区，大部分外企都是那种处于产业链低端的国际代工企业，这些企业是跨国公司的执行单元，承担着一些简单的生产制造功能，并没有什么研发设计能力。因此往往很难就地实施大规模的产业转型，这些企业应以市场的自然淘汰为主。当前和未来中国沿海城市应该作为吸引高端外资的重要地区，有选择性地实施以智能化改造为主的产业链升级。对有条件的外资企业，则可鼓励其大力推进制造业服务化改造。
（五）进一步降低企业对社会保障成本的负担，尽快落实社保全国范围内的自由迁移。由于近年来反映企业用工成本居高不下的呼声很大，因此一些地区的地方政府已经将企业和个人需缴纳的社保金比例有所下调，并且对不同规模的企业还设置了ABC三档不同的社保缴纳比例。但是由于目前全国社保尚不能做到异地转移，在某地工作的外地人员离开该地时，只能拿到部分（本地社会统筹部分要做扣除）社保金，或者由于没有转入单位而放弃。这在一定程度上也变相拉高了企业的用工成本。此外，涉及到“税、费、金”的政策改变，需要国家层面来统一协调，作为省级甚至是更低的地市级城市是无法协调的。
（六）以内需为导向，大力实施创新驱动战略。在我们的调研中唯一值得推崇的关闭案例，是飞利浦关闭其中国数据中心，它已经整体搬迁至阿里云，实施从设备提供商向全面解决方案提供商的转型。中国以承担国际代工为主要形式的外资企业，很少能带动投资国的研发投入和研发中心迁入。但我们庞大的内需市场依然对国外领先企业具有吸引力。因此应更多地探讨在华外企参与“中国制造2025”和“一带一路”建设的路径和方式，让更多的外资研发中心和“中国创造”参与到本地化融合进程中，那么在华外企外撤的可能性就越小。
（七）要进一步认清中小企业在国民经济中的作用，坚定信心走“专精特新”的工业发展道路。虽然外资企业关闭与本地政府之间的关系并不明显，但大量外资企业的关闭，客观上会对这个城市带来许多负面的影响。因此如何有效消除外企关闭对经济发展的影响，成为城市政府一项迫切的任务。其中，加快发展本土中小微民营企业是一个需要高度重视的策略。就全国而言，中小企业对GDP的贡献超过65%，税收贡献占到了50%以上，出口超过了68%，吸收75%以上的就业人员。这些年国家对中小企业走“专精特新”发展道路的鼓励，以及出台支持创新型、创业型和劳动密集型的小型微型企业发展的大量政策，是苏州产业需要认真考虑发展的环境。这其中尤其要对能吸附上下游产业的创新平台型企业加大扶持力度。
附件：《20家苏州知名外资企业关闭情况汇总表》
徐天舒，长江产业经济研究院特约研究员、苏州科技大学商学院副教授