摘要：协调人口流动与城镇化发展、实现教育人口与资源问的“空问匹配”是提升大城市义务教育资源承载力的关键。当前，随着城市规模越来越大，流动人口规模也越来越大，教育人口近郊化程度也日益明显，市辖区开始面临教育资源承载力的挑战。对此，大城市内部制度性因素无法形成有效激励，从而导致教育资源供需关系不匹配，使城市义务教育资源扩容面临条件约束。对此，应加强教育资源供给侧结构性改革，依据“管理幅度”调整大城市人口净流入区域教育管理机制，加大省级统筹与财政转移支付力度，并大力支持民办学校发展，使之成为促进大城市义务教育资源承载力提升的有效路径。
关键词：大城市；义务教育；教育资源；承载力
一、城市辖区教育资源承载力面临的挑战
在快速城镇化的进程中，伴随农村劳动力的向城性转移，全国出现了大规模的人口流动。其中，大型城市作为吸引人口与资源要素的空间区域发挥着越来越重要的作用。随着人口流动逐渐进入以家庭化整体迁移的新阶段，随迁子女对流入地城市的义务教育提出了持续的刚性需求。
（一）超大特大城市的流动人口规模更为突出
我们以2012-2015年《中国城市统计年鉴》中288座地级及以上城市的统计资料为基础进行市辖区人口数据测算，以此观察各型城市的人口流动态势。所谓城市市辖区，是城市的主体（即市区）核心组成部分和区域发展中心，其城市化一般处于较高水平且人口密度大、流动人口相对集中。因此，选取市辖区人口数据可以较为客观地代表城市主城区+近郊区的人口分布态势。通过对比三年来288座城市的市辖区年平均人口数与市辖区人口自然增长率，得出相应的市辖区人口增加数与人口自然增长数，并将两者之差视为当年的人口净增加数，最后通过三年的人口净增加数平均值计算出该城市市辖区的年均人口净增加规模。我们可以将288座城市年均人口净增加规模作一个基本分类：第一类是人口净流入型城市，我们将其编为A型城市，共计90座；第二类是基本稳定型城市，我们将其编为B型城市，共计138座；第三类是人口净流出型城市，我们将其编为C型城市，共计60座（图表略）。
其次，根据2014年发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口数量为标准，将全国城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为I型小城市，20万以下的城市为II型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为I型大城市，100万以上300万以下的城市为II型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。我们以上述三大类四型城市为基准，结合前文城市人口净流动划分标准将288座地级及以上城市进一步筛选为173座大城市（图表略）。
由此可见，首先，超大城市群中A3与A2型城市占比超过8}%，说明超大城市群以人口净流入规模比较突出的城市为主，对流动人口具有很强的吸引力。其次，在特大城市群中，A型城市占比为75%，其中A3,A2型城市占比41.6%，说明相比于超大城市，特大城市人口净流入规模虽有所降低但仍具有相当程度的吸引力。最后，大城市群分为两类，一类是大城市I型中A型城市占比为68%，其中Al型城市为主占比36%，此外还有B型城市占比24%，说明大城市I型主要以人口小幅增长和稳定型为主，对流动人口吸引力较弱。另一类是大城市II型中B型城市占比43.8%,A型城市占比33.1%，此外还有C型城市占比23%，说明大城市II型主要以稳定型为主，同时还存在一定规模人口流失型城市，对流动人口吸引力较弱还兼有人口净流出现象。综上，在人口净流入方面呈现出超大城市>特大城市>大城市I型>大城市II型态势，说明城市规模越大，人口净流入趋势越明显，其中超大、特大城市更为突出。
受流动人口规模因素影响，超大城市、I型大城市随迁子女教育需求相对更多
据《中国流动人口发展报告2012》数据显示，流动人口家庭中携带子女一同流动的比例已达62.3%，[3]也就是说，随迁子女的总体流动趋势与流动人口基本一致，但这是总体趋势，在各型大城市之间随迁子女的流动态势也不尽相同。有关研究显示，农民工子女携带率在不同类型城市大致呈偏正态分布，其中超大城市26.32%、特大城市31.43%、大城市I型51.39%、大城市II型42.86%。[4]我们假设上述携带率即为各型大城市流动人口的子女携带率，将此携带率分别带入表3进行估算，其中A型、B型、C型城市划分标准各取中位数，通过最终指数的高低来估算各型大城市随迁子女规模的差异程度。
可以看出，超大城市随迁子女净流入规模指数明显高于其它城市，虽然这型城市一般存在严格的人口规模管控和就学、升学门槛，但也因存在同样规模庞大的流动人口基数，所以随迁子女净流入规模指数较高。相比之下，I型大城市则不同，由于其人口规模管控与就学、升学门槛低于超大、特大城市，所以在已有人口净流入规模的情况下，其最高的随迁子女携带率提升了整体的净流入规模指数。除此之外，特大城市随迁子女净流入规模指数次之，因其并不突出的随迁子女携带率使整体指数低于大城市I型；II型大城市排序垫底，虽然其随迁子女携带率较高，但人口净流动规模趋于稳定甚至还有流出趋势，所以整体指数最低。随着我国“二孩政策”的全面放开、农业转移人口市民化政策的加快实施以及随迁子女“两统一”政策的推进，在可预见的未来，上述各型大城市义务教育资源将面临更多的、潜在的需求挑战，其大城市义务教育资源承载力与教育公平问题也将更为突出。
（三）城市规模越大，教育人口近郊化程度越明显，市辖区面临教育资源承载力挑战更大
在上述数据分析的基础上，我们将中小学在校生近郊化程度视为市辖区普通中小学在校生数/全市普通中小学在校生数，并对2009-2014年近郊化程度数据分类，进一步分析各型大城市在校生在近郊化程度方面的异同（图表略）
二、大城市内部制度性因素引发教育资源供需关系失衡，使城市义务教育资源扩容受限
（一）属地化管理藩篱使城市原有教育资源配置模式面临挑战
随着流动人口规模不断扩大，众多随迁子女的家庭教育需求也由原先有学上逐渐变为上好学与能在当地升学。然而，由于我国户籍制度改革的滞后，地方义务教育资源配置模式仍强调以户籍人口基数为准，这直接导致现有教育资源无法及时满足增加的学龄人口需求，在教育利益博弈中逐渐形成了属地化管理藩篱。纵观近二十年的随迁子女义务教育政策可以看出，我国随迁子女义务教育政策已由“两为主”（以公办学校为主，以流入地政府为勿向“两纳入”（纳入城镇发展规划，纳入财政保障范围），再向“两统一”方向发展（统一以居住证为主要依据向随迁子女提供义务教育服务，统一随学生流动携带“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金）[5]随迁子女义务教育工作已取得巨大进展，截止到2014年底，全国随迁子女在公办学校就学比例保持在80%。但值得注意的是，这80%的覆盖率并不是均质的覆盖率，其中在经济发达、人口聚集的大城市往往因更多的管控与制约因素而不能达到如此高的比例，再加上另外20%没有进入公办校的流动随迁子女分布不均，就使得原有以户籍人口为基数的教育资源配置模式面临着结构性的供需矛盾，而属地化管理改革的滞后又加剧了当地教育承载力问题的出现。
（二）内部制度性因素使大城市无法形成有效激励，导致教育资源供需关系不匹配
（三）大城市义务教育资源扩容面临资源性条件约束
为应对大量增加的城市学龄人口教育需求，地方政府尤其是城市区级教育主管部门一般要面临教育、经费以及土地三方面资源的条件约束。我们以实地调研的东莞市为例，来说明大城市在教育资源扩容过程中面临的资源性条件约束。②
1.公办教育资源承载力有限。东莞市2015年义务教育阶段公办学校252所，可提供公办学位约32万个，但同年随迁子女规模已达75.65万人，远超出公办教育资源所能承载的能力。据了解，东莞市近年来随迁子女规模以每年至少3-4万人快速增长，其中小学四年来增长了20%，初中增长了50%。从随迁子女义务教育“两为主”的政策出发，如果把公办校在校生数的增长看作是学位供给，把随迁子女在校生数的增长看作是学位需求的话，那么东莞市近年来公办义务教育资源扩容速度远低于随迁子女教育需求的增长速度。
3.教育用地资源不足。如果按县一级小学标准建设占地30亩计算，把民办校在校生全部转移到新的公办校中还需12630亩土地，这是东莞市目前无法提供的。在土地规划与具体使用方面也是困难重重，从土地规划角度看，教育用地一般是包含在城市土地规划之中，但其中涉及拆迁、赔偿、建设的费用往往是一个成本高昂的过程。所以，城市中心区的土地制约往往是限制其教育资源扩容的主要因素。此外，不同区域内的土地资源供给和审批途径也不一样，一些像东莞一样的大城市的个别中心城区用地往往需要报备国务院审核，这个过程由区到市、到省、再到国务院，一年报批一两次但往往手续繁琐耗时很长。
三、提升大城市义务教育资源承载力的政策建议
公平包容的学龄人口容纳、义务教育资源的及时补充、积极的教育性财政经费投入与科学合理的教育用地规划等决定着大城市义务教育资源承载力的提升质量。基于此，有必要从实践层面协调大城市义务教育学龄人口与资源间的供需关系，实现教育资源供给侧结构性改革下的“空间合理匹配”，并依据“管理幅度”及时调整教育管理机制，加强义务教育资源的及时补充与内生性发展的持续动力。具体建议包括：
1.加强教育资源供给侧改革，实现教育人口与资源间的“空间匹配”。要用结构改革的方式推进教育资源供给结构调整，矫正要素间的配置扭曲，提高教育资源供给结构对教育需求变化的适应性与灵活性。其中，供给方式重在改革公共教育政策的制定、输出、执行以及调整方式，使其更好地与教育需求变化相协调。供给结构重在协调资源供给的规模与质量，所谓规模重在以常住人口为基数配置义务教育资源；所谓质量重在不突破国家办学标准的班额、校额的前提下，加强教育资源质量均衡与供给结构多元，实现城市范围内义务教育发展质量的基本均衡。
2.依据“管理幅度”调整大城市人口净流入区域
4.支持并规范民办学校发展，为随迁子女提供
多元化教育选择。建议外来随迁子女规模占比超过30%以上的特大、超大城市，应加大对义务教育阶段民办教育发展的支持与规范力度，这样既可避免教育部门或公办学校直接面对大量经费、人员与土地资源协调配置的难题，也为当地随迁子女入学并享受均等化教育服务提供多元选择。措施可以包括：加强大城市义务教育阶段民办教育发展制度建设与政策保障；推进民办学校标准化建设，包括办学条件标准、教师人员配置、学校管理内部制度、教育教学课程国家标准等；建立民办教育专项资金加大对民办学校财政扶持，并实施专项资金支出完成项目的绩效评价；开展优质公办学校委托管理民办学校工作机制与公办民办学校结对帮扶工作，推进城市义务教育公民办学校共同优质均衡发展等。
参考文献：
[1]国家卫生和计划生育委员会流动人口司.中国流动人口发展报告2016[M].北京：中国人口出版社，2016：15
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WhydoBigCitiesHavetheProblemoftheCarryingCapacityofCompulsoryEducationResources
DingXuesenWuZhihui&XuQian
Keywords：bigcity；compulsoryeducation；educationalresources；carryingcapacity