岳经纶，中山大学中国公共管理研究中心，政治与公共事务管理学院教授；
刘璐，新加坡国立大学政治学系博士生。
原标题为：《公众参与实践差异性研究——以珠三角城市公共服务政策公众评议活动为例》
一、文献综述和分析框架
现实中的公众参与存在多样的形式，大量研究对这些差异化的公众参与进行了类型划分。本文认为，对不同类型公众参与实践进行比较研究有助于我们识别公众参与实践之间的关键差异，更有助于对造成这些不同类型的公众参与的原因进行深入探究。
（一）文献综述：公众参与的分类研究
（二）分析框架：公众参与实践的影响因素
已有关于公共参与的研究发现，政府部门和政策官员的意愿与能力对于公众参与的形态有显著影响。为了便于比较分析，本文将已有的影响因素总结为三个变量，分别是政府官员的价值取向、政策官僚的行动目标和地方政府的组织结构。这三个变量贯穿了主导部门发起公众评议活动的各个环节。首先，价值取向指的是政府官员对于公众参与的认可程度，这决定了政府官员发起公众评议活动的出发点。第二，政策官僚的行动目标决定了公众参与的功能定位以及部门采取的相应的政策工具，这一因素决定了公众参与活动的具体特征。第三，组织关系网络影响了公众参与的主导部门能否获得足够的资源来整合多部门利益以推动公众参与，这是决定公众参与能否有效落实的重要因素。接下来，本文将对这三个关键概念进行具体辨析，从而建立起本研究的解释框架。
1.政府官员的价值取向
普通政府官员的理念也会影响公众参与的开展。杨开峰(KaifengYang)的研究指出，政府官员的信任倾向、自我效能感、以往经历、官僚程序导向、市场化导向、网络化导向、舆论反应等因素塑造了他们对于民众的信任，官员对民众信任感又进一步影响了他们所发起的公众参与的质量。他的另一项研究证实，政府官员的价值判断影响着他们处理外部压力的方法，官员对公众参与的价值认同度越高，政府发起的公众参与的有效性和真实性越强。王浦劬等探究了公务员的职业行为秉性和公众参与态度之间的关系，他们发现，那些愿意及时回应公民意见、将完成工作任务作为首要目标和预估社会风险程度较低的公务员更愿意接受公众参与。
因此，政府官员，尤其是领导者对于参与价值的认可度以及对于公众的信任程度会影响政府开展公众参与的方式。换言之，政府对公众参与的评价越高，越有可能吸纳公众的深入参与。
2.政策官僚的行动目标
不同的行动目标决定了政府发起的不同类型和层次的公众参与。以收集信息为目标的公众参与往往是最低限度的公众参与，缺乏面对面的信息交流过程，公众也很难以真正影响政府的决策。一些地方政府希望采用公众参与来丰富决策信息，因此，政府将在参与者选择、政策设计和机制选择方面会采用以效率为目标的方法，以提高公众意见对决策的影响程度。当然，地方官员的行动目标也可能是相互矛盾和不断变动的，而各种目标与行动之间也非一一对应的关系。
3.政府的组织结构
二、案例介绍和比较分析
广东省是一个富有改革创新精神的经济发达省份。2010年前后，广东省在社会建设领域做出了不少探索。2011年，中共广东省委、广东省人民政府颁布《关于加强社会建设的决定》，在全省积极推进社会建设工作。同年8月，一个新的领导机构——社会工作委员会（社工委）在广东省级、地级市和区县三级陆续成立，负责统筹和协调社会建设工作。与此同时，各级社工委还组建了自己的智库机构，搭建了公众参与的平台，引导社会力量参与社会建设和治理创新。2013年，省社工委决定将“促进公共服务质量提升、构建公共政策公众评议机制”作为社工委的重点工作。2014年3月，广东省社工委印发了《关于开展公共服务政策与项目公众评议试点工作的通知》，将珠海、广州、深圳、顺德等7座城市列为试点城市。在省社工委的指引下，各试点城市开始陆续推动公众评议公共政策活动。通过观察，笔者发现，珠海、广州、深圳、顺德是其中最具有代表性的试点城市，因此，本文主要以这4座城市的公众评议活动作为分析案例。
（一）四座城市的公众评议活动概述
在同样的政策导向下，四地政府采取了不同的策略来组织公众参与政策评议过程，带来了各异的参与效果。根据参与活动开展的运作流程，本文将通过“评什么”（评议项目）“谁来评”（评议主体）“怎么评”（评议方式）“怎么用”（结果应用）4个主要环节对公众参与的案例进行比较和分析，指出不同的公众参与活动的主要特征。
1.珠海市公众评议活动
2.广州市公众评议活动
3.深圳市公众评议活动
4.佛山市顺德区公众评议活动
（二）案例模式分类和比较分析
从上述案例介绍中可以看到，各地区的公众参与活动运作方式存在显著的差异。为了进一步提炼上述案例的关键要素，本文提出了衡量公众参与真实性和有效性的两个维度，分别是公众参与程度和参与方式，进而将公众参与划分为4种模式。
总而言之，参与程度和参与形式相互独立而又相互影响，共同影响了公众参与的真实性。根据以上两个维度，本文将公众参与政策评议分为4种模式，如表2所示。之后，本文将简要介绍4种模式的基本特征，并与4座城市的公众评议活动进行对照分析，从而凸显出不同地区的差异化的公众参与模式。
协商模式的公众评议活动呈现出广泛的公众参与和交互式的参与形式兼备的特征。政策制定者和接受者之间的双向沟通能够弥合不同主体的信息和观念的鸿沟，有效识别不同群体对于公共政策的多元需求，有助于增进双方对于公共政策制定和改进的共识，从而实现公共治理的民主化。相比较其他三个地区，顺德区的公众评议体现了协商民主的特点。首先，公众参与的范围更加广泛，对评议项目有一定的选择权。区社工委和各部门首先给出备选评议政策，再通过网络投票和线下问卷等多种形式，选出社会公众最感兴趣的项目，这体现了广泛的公众参与。第二，通过开展咨询会等形式，组织者创造了一个公共空间，使得公众、人大政协、社会组织、政策官员能够在公共空间进行讨论，降低了信息不对称，提高了协商的效率。另外，通过新闻媒体的报道向社会公布，加强了公众对政府行为的监督。最后，评议委员会将评议结果提交给人大和政协委员，作为人大和政协提案的依据，这也是影响决策过程的重要方式。因此，顺德区的公众评议活动体现了协商民主中关于“平等”“参与”“协商”“共识”的特点，因而被归类为“协商”式的公众参与。
当然，这些案例体现了公众参与深度和方式在程度上的差异，并非达到了最理想的类型。相比较政府指定评议政策的方式，公众参与政策选择投票体现了评议的民主性，但公众仍然无法主导公众评议的议程；相比较满意度问卷的形式，面对面协商的形式加强了参与方式的有效性，但协商的有效性仍然受到多种因素影响。顺德区的公众评议扩大了的公众参与范围，采纳了讨论协商的方式，但它的参与深度和互动程度仍然不足以称为成熟的协商模式。即便如此，本文的案例也为研究提供了经验上的佐证。
三、分析与讨论
本节将从政府部门的角度对公众参与实践的差异性进行原因分析。本研究中的公众评议是在各区社工委的领导下开展的，因此社工委是影响公众参与质量的主要政府组织部门。本节主要分析4个城市的社工委的价值取向、行动目标以及他们所处的政府组织结构，以解释4个地区的公众评议形成的迥异的参与模式。
（一）社工委的价值取向
越秀区社工委对评议活动提出了三点主要的要求：首先是“了解越秀区2013年度三大公共服务项目的实施效果”，其次是“提高公共服务项目的质量”，最后是“增强居民参与公共服务项目评估的积极性”。由此可见，越秀区社工委希望利用民意反馈来提升政策的合法性。从公众参与的评估方法来看，第三方采用的是参与式快速评估方法，强调的是快速地掌握居民的意见和建议。由此可见，越秀区社工委同样将公众参与作为一种获取民意的方式方法，强调的是公众参与对于政府决策的工具价值。
深圳市社工委的领导和负责人则表示了不同的想法。主要领导认为公众参与应当更深入和全面地体现在公共政策的各个环节以提高决策的科学性，“公共政策最好是在起草之初就能够广泛地体现民意……如何制定公共政策，如何评价公共政策，这个机制本身就应该规范化。我们应该从源头上就开始考虑它的一个合理性、合法性。”但另一位主要负责人则认为公众参与主要是对政策的事后评估，“我们和过去的征求意见、听证会的不同在于，他们是在政策制定之前来做这件事，而我们主要是事后的评估。”两位领导对于公众参与的设想存在出入。主要领导希望借助民意来实现公共政策过程的民主化，而活动的具体负责人则将公众参与看做一项政策评估。在后一位领导的指导下，深圳市的公众参与活动主要是对已有公共政策的评估。
顺德区的政府官员和智库成员则对公众参与表示了更高的期待。一位顺德决策咨询委员会的委员表示，“我们整个改革的任务，就是要提高公众的参与能力与意识。这也是促进社会体制改革，加强社会建设。第二，这项工作体现了协商民主的发展方向，也是我们改革的重要平台。我们也将作为一个长期的制度，坚持推进下去。”顺德区社工委的领导表示，他们希望通过该活动来提高各部门的民主决策意识，从而提升整个区的决策民主程度。“公众评议只是其中一个小小的平台，更多的资源是在各个部门手头上，所以我们希望各部门能推进本部门的政策制定的民主参与。”他们提出顺德区的政治改革的最终目标之一是实现公众的广泛参与。从价值取向上来看，顺德区社工委对于公众参与民主价值的认可程度更高。
（二）社工委的行动目标
广州市越秀区社工委与第三方共同合作，将公众评议定位为资料采集和形象宣传。第一，以资料采集为目标，第三方采取了多种形式的评议方式，例如向服务对象收集问卷，组织服务对象进行讨论等。但这些活动都缺乏部门的参与，即服务对象与政策制定者之间的互动，体现出越秀区以信息收集为目标的行动定位。第二，从活动的安排来看，宣传活动占了重要的比例。在活动的发布和宣传阶段、大众点评阶段和成果使用阶段，第三方都邀请了各界媒体进行积极正面的报道[1]。为了避免报道中出现负面新闻，越秀区选择了比较成功的项目进行公众评议，并严格控制了参与大众评议的人员构成。
顺德区委办公室、人民政府办公室联合下发了《关于印发顺德区公共服务政策与项目公众评议试点工作指导意见的通知》。从总体目标来看，顺德区政府“以保障和改善民生为重点、完善社会服务为基础、促进公平正义为导向”，“通过制度创新，搭建社会参与新平台，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，建立科学、民主、规范的公共服务政策与项目公众评议长效机制，激发社会参与热情，在贯彻群众路线中推动公共服务均等化，促进社会和谐稳定。”区社工委的领导表示，“更根本的是各部门能有这个意识，能通过现在有的平台，比如说决策咨询制度，通过网站将我们的政策意见真诚地向社会公布，征求公众的意见，不断改进我们的政策。”顺德区开展公众评议的目标定位是循序渐进地实现决策的民主化。因此，顺德区的公众评议也呈现出更广泛和更深入的参与特征。
这些城市在试点过程中提出了不同的改革思路。珠海市、广州市的改革落脚点在于通过收集民意以改进公共服务；深圳市社工委将之作为一项行政任务来完成，采取了稳妥的参与方式；而顺德区负责人认为，公众参与不仅能带动公共政策质量的提升，还能够改变封闭的政策过程，建立长效民主决策机制。在不同的目标导向下，各地政府采取了不同的公众参与形式。
不同地区的社工委对公众评议设定了不同的行动目标，并采取了不同的治理技术以实现其目标。本研究发现，基于政策官员对于公众参与的价值判断，他们对公众评议活动采取了不同的定位。一方面，珠海、广州和深圳社工委将公众评议定位为改进决策的工具，因而采取了以管理效率为目标的治理方式来组织公众评议活动。在这种目标导向下，公众评议的有效性主要取决于样本的代表性和评估方式的科学性。而顺德区社工委更多地将公众评议的目标设定为决策民主化，采取了以民主价值为导向的治理手段。具体而言，顺德区社工委采取了广泛的公众参与和交互式的参与形式，以实现民主决策的开放性、透明性和协商性。所以，本案例中4个城市的社工委对公众评议的定位不同，设置了不同的公众参与机制，呈现出了不同的参与形态和效果。
（三）各地政府的组织结构
顺德区之所以能够较为顺畅地推行公众参与，首先得益于该地区开放的社会氛围和官民互信基础。近年来，顺德区政府建立了各类公众参与和决策咨询制度，如决策咨询制度和绩效评估制度，加强了政府与公众、智库之间的紧密联系。各部门在对外交流的过程中逐渐积累了吸纳公众参与的经验，从而更易于接受来自外界的监督和评议作为自身改革的动力之一。对于公众而言，多种多样的参与渠道提高了公众的政策参与能力，也有助于增进他们对政府的信任感。总的来说，顺德区政府与社会公众、新闻媒体和专家学者之间形成了良性的互动模式，为公众评议的开展创造了良好的社会环境。
第二，公众评议的顺利开展还有赖于区领导的支持和良性的部门间关系。首先，从行政结构来看，社工委与区府区委办合署，一套人马，两块牌子。这个特别的安排为社工委工作的开展提供了有利的条件。在这种环境下，社工委尽管是新成立的一个机构，也能够比较顺利地得到其它部门的配合和支持。“（因为）这种运作机制（跟两办合署），这几年（社工委）在区里还是有一定的江湖地位，大家还是比较给面子，有一些工作开展得还是比较顺的，有的部门还找过来和我们一起合作。我们的常务副主任是区府办副秘书长，他拿着这个身份去协调就很顺了。”第二，经历了多轮的行政制度改革，顺德区的官僚组织内部已经形成了一套比较完善的制度结构和运行机制，组织之间的合作关系比较成熟，也提高了部门的行政效率。“像顺德社工委与区委区政府合署办公是配合顺德的大部制改革，大部制改革后由于机构精简，整个机构高度融合。好处就是各个职能部门的政策递送到区委区政府，我们可以在前期就进行审核，是否符合社会改革的方向。”
公众参与往往依赖于主导部门的推动，该主导部门所处的组织环境决定了其是否有足够的权威、资源和人力实现各部门的利益整合，以实现广泛和深入的公众参与。新成立的社工委既没有来自中央对口部门的合法性支持，也缺乏综合协调各部门工作的组织资源，在开展公众参与活动时容易遭受来自其他部门的反对。在组织环境不利于资源整合的情况下，主导部门倾向于选择较为保守的公众参与模式，例如咨询和点评模式。另一方面，地方政府领导也可以通过提高主导部门的行政级别、赋予其更多的组织资源、增强部门间的协调合作等方式以增强主导部门的行动能力，促使其采取更开放、互动性更强的参与模式。换言之，组织结构决定了政府部门的行动能力，从而影响它所组织的公众参与的有效性。
四、结论与展望
近年来，中央提出了治理体系的现代化目标，强调创新社会治理方式，推进协商民主的广泛发展。在中央政策的推动下，地方发起了一系列公众参与实践。已有文献对一些成功的公众参与实践进行了研究，并指出了公众参与对于社会治理创新的积极影响。部分学者认为，随着公众参与的兴起，中国将逐渐实现民主化治理。另一部分学者则对由政府主导的公众参与实践持怀疑态度，他们认为政府主导的公民参与呈现出“形式化”“表演型”特征，而没有对决策过程产生实质影响。这些研究展现了公众参与活动在参与范围、参与方式和治理效果方面的巨大差异，却没有进一步追问差异背后的制度原因。本研究在已有文献的基础上，以参差不齐的公众参与现状为研究起点，从政策官僚和政府组织的角度出发，探究了影响公众参与实践多样性的因果机制，从而揭示了地方政府在民主治理中扮演的重要角色。
在浩如烟海的公众参与研究中，本文重点凸显了公共参与的公共行政维度。大量研究将公众参与视作一个政治问题，却忽视了公共参与作为一种治理技术的行政维度。已有研究为探索中国的政治弹性提供了很好的切入点，却忽视了不同地区、不同层级、不同系统的政府部门在民主化治理中的差异性角色，从而无法解释参差不齐的公众参与实践与地方民主治理之间的关系。本文发现，地方政府发起的公众参与效果存在极大差异，但并不直接取决于政体性质，而是受到了价值取向、行动目标和组织结构等行政因素的影响。换言之，在政治制度稳定的前提下，通过提高官僚的民主意识和加强行政能力建设，能够极大增强公众参与在治理民主化中的有效性。这一发现对于改进中国地方的民主化治理具有重要意义。当然，本文并非主张对公众参与的去政治化解读。从根本上而言，政治因素决定了公众参与往往发生在地方层面，并且集中在公共服务政策等领域。但即使在同样的政治环境之下，不同地区的社工委采取了不同的治理策略，对地方的民主化发展带来了不同的影响，表明行政民主化可能是一个值得探究的相对独立的理论命题。
从2013年开始，顺德区社工委承担了两项评议工作:一是评议各部门的公共服务政策，二是评议区府办每年确定的十项民生实事。民生实事评议工作在评议方式上与公共服务政策评议类似。顺德区社工委整合后，区府办延续了对民生实事的评议工作。