本文中，“历史基础”是指现当代中国法制实践，具体是指从清末“变法”到21世纪初国家社会建设时期的法制实践的整体历程。“逻辑起点”是指党和国家通过对现当代中国法制实践的经验教训的回应，确立法治共识，保障依法治国从“局部推进”向“全面推进”迈进，实现法治“新常态”的历史开端。
一、现当代中国法制实践的历程
如果想要更为准确地理解不同阶段法制实践对国家依法治国“全面推进”的影响，就必须厘清不同阶段法制实践所体现出的不同内容及其特征。
（一）从传统到现代转型时期的法制实践
自清末西方列强介入中国以后，以西方法制为模范的变法运动就开始发生。清末中国修订法律之主要目的，可以说在于收回因不平等条约而丧失的法权。但事实上，西方列强明白表示，如果中国变更其法制，达到西方的标准，即愿放弃领事裁判权及其他形式的治外法权。[1]因此，可以说，清末民国时期中国“变法”和法制现代化的过程实际上是在外部压力下开始的。这与布莱克（C.E.Black）所形容的——中国的现代化是一种“防卫的现代化”——基本一致。[2]实际上也就是中国开始不断通过移植西方法律制度和观念，并对本土法律制度和文化加以改造的过程。
首先，这一变法过程促进了立法和法律从伦理法向权利法的转变，[3]具体表现是：“法律面前人人平等”第一次在中国提出，个人权利得到彰显等；其次，这一变法过程通过立法和法律的形式促进了法律对社会的改造，同时促进了法律对人们生活的改造。比如，《大清新刑律》废除旧律中“存留养亲”“得相容隐”“亲属相奸”等制度，引进正当防卫等西方以个体主义为基础的法律制度；最后，中国“现代”意义上的司法体制和司法制度正是在这一变法过程中得以确立的。因此，可以说，正是清末民国初年的变法促进了“中国法制现代化”的进程。
其次，正因为这些改变并不是在“内发”的基础上产生的，它完全是以西方国家的法制实践为蓝本而生硬创造出来的，因此也产生出了一种“不得不以规则委屈事实”的结果。关于这一问题，费孝通先生有过讨论，他说：“法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还的看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。如果在这些方面不加以改革，单把法律和法庭推行下乡，结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊端却已先发生了。”[4]
（二）新中国国家政权建设时期的法制实践
第三，关于法院和司法工作。1950年11月3日，《政务院关于加强人民司法工作的指示》中指出为着保卫人民民主革命的胜利，镇压反革命活动，巩固新社会秩序及保护人民合法权益，人民的司法工作如同人民军队和人民警察一样，是人民政权的重要工具之一。”作为人民民主专政之重要工具，基层司法机关的主要职能是“为中心任务服务”，即进一步巩固人民民主专政，镇压反革命分子，保护人民，惩罚犯罪，保护善良，以保障国家大规模的有计划的经济建设。[12]1978年，江华在第八次人民司法工作会议上强调：司法工作一定要拨乱反正，全面地正确地贯彻执行毛主席的司法工作路线，坚决把专政矛头对准一小撮阶级敌人，正确处理人民内部纠纷问题，把司法工作置于党委直接领导之下，实行党委领导下的群众路线，认真执行党的政策和国家的法律，执行法律规定的审判制度和程序，发扬调查研究，实事求是的工作作风。同时还强调：广大司法工作人员要认真学习新宪法，宣传新宪法，要通过学习，提高对加强社会主义法制重要性的认识，争做带头遵守新宪法、坚决实行新宪法、严格依法办事的模范，坚决地同各种违法犯罪行为作斗争。[13]
综上，不管是群众基础的奠定、“新法制”原则的确立，还是司法与人民法院角色的明确，都不难看出中国共产党在这一时期试图通过法律促进国家政权建设的努力。在这一阶段，虽然法制建设也存在一定的问题和曲折，法律的工具主义色彩也比较浓厚，然而不难看出的是，在中国共产党以强大的动员能力推动“中心工作”不断发展的过程中，法制建设无疑也得到了局部的发展与推进。
（三）改革开放与对外接轨时期的法制实践
关于确定这一任务的原因和目的，1979年邓小平会见以竹人义胜委员长为团长的日本公明党第八次访华团时的谈话中就指出：“我们好多年实际上没有法，没有可遵循的东西。这次全国人大开会制定了七个法律……这是建立安定团结政治局面的必要保障。没有安定团结、生动活泼的政治局面，搞四个现代化就不行。这次会议后，要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有，要制定；经济方面的很多法律，比如工厂法等，也要制定。”[15]同样，1984年彭真在会见中日民间人士会议日方代表团时，日本代表伊东正义在交谈中提到日本有一部分人担心中国对外开放政策的连续性。彭真说，对外开放政策是中国的根本国策，已经写入宪法的序言和条文。宪法是国家大法，是不能随便更改的，各党各派、政府、民间的活动都必须在宪法的范围内进行。他在回答伊东正义提出的有关保护外国投资的问题时说，我们将很快通过立法来解决这个问题。[16]
（四）加强社会建设和社会管理时期的法制实践
从21世纪初开始，在经济得到飞速发展的同时，国家也注意到了社会建设和社会管理的重要性。因为在现代化进程中，如果“经济一腿长、社会一腿短”，必然导致社会不稳定。我国是在具有13亿人口、长期处于社会主义初级阶段的国度进行现代化建设，在国家处于“黄金发展”和“矛盾凸显”并存的时期，把社会建设摆到更加突出的位置，具有特殊的重要意义。[26]为此，2004年党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求。也因此，“通过法律的社会建设”“通过法律的社会管理”以及“创新社会管理方式”成了21世纪初期国家法制建设的一项重要内容。在这一时期，“以人为本”“立法为民”等原则成为法制建设的重要指针。
二、现当代中国法制实践初步回答的问题
虽然现当代中国法制实践对依法治国来说只是“局部”推进，然而，它们却在知识层面厘清了诸多——在中国这样一个面临传统与现代转型的大国——全面推进依法治国时候的问题和困惑。可以说，近百年来的法制实践就是在不断通过实践，回答着这些具体的问题，同时为全面推进依法治国扫清理论和实践障碍的。这些问题包括：第一，中国法制现代化如何确立本体意识？第二，以法律促进发展的目的是什么？第三，法律如何应对日益复杂的社会生活；第四，在法制建设中，群众基础是否重要？还是如西方一样努力地实现国家与社会的分离？
（一）法制现代化的问题
正因为在依法治国“局部”推进的不同阶段，都有着对法律的工具化使用，所以，当移植法律可以满足特定时期国家政策和社会变革的需要时，移植法律很快就会以较低的成本实现其“本土化”；相反，如果当法律作为一种激进的社会变革力量而与人们的生活方式、文化传统相差较大的时候，有关法律“本土化”的讨论和要求又会不断出现。中国现当代不同阶段的法制实践似乎都没有跳出这一有关法制现代化的“历史周期律”。[29]
（二）法律与发展的问题
激进法律变革时期，国家主义始终居于主导地位。比如，清末民国时期法制现代化阶段，杨度在《论国家主义与家族主义之区别》中就曾提出，为了使国家有能力竞争于外，则必须使国民不再间接于国家，而是直接于国家，甚至身体统摄都由国家来管理和支配。事实上，晚清新刑律与新民律的一些规定就是按这样的逻辑而成的。黄金麟认为，这种新的身体统摄形式使身体的存在意义发生一个急剧的改变。它不但能以一种权利人的形式出现，同时也可以依它对国家的贡献而获得一个“使用价值”。身体在此成为国富不可或缺的一环，而国富的观念也成为身体的意义和价值的判断所在。[38]到了共产党国家政权建设阶段，这种国家与个人的关系以“政治运动”的形式得以强化。比如，有研究指出，在改革开放以前，国家不间断地开展政治运动，以便达到完全控制农民的目的。[39]
这种激进的法律变革在改革开放之后有了一定的变化。农业合作化结束后，中国政府建立了一套家庭联产承包责任制。这些政策很快取得了初步成效，农业收入翻了一番，且达到了一些观察家所认为的小规模农业生产力所能达到的最高顶点。[40]加之私营经济发展、国外投资者在华业务发展，在经济全面“搞活”以后，市场经济对法律提出了更高的要求。大量经济立法的出现为市场经济的有序进行奠定和基础。这一变化对于新中国社会来说是极其重要的，随着市场的拓展，城乡人口流动日益频繁，就业形式日益多样化，市场为更多的人创造了更多的发展机会。然而，也正是因为市场本身的问题，市场在为民众创造更多机会的同时，也“创造”出了收入差异巨大、阶层固化、权力寻租等影响社会正义和社会公平的突出问题。
从20世纪末21世纪初的法制实践中我们可以看到一些对此类问题的突破。比如上文提到过的，国家通过法律促进人的自由和发展，通过法律促进社会进步。这些努力，既是对改革开放以前国家政权建设时期法制实践的片面性的补充，同时也是对改革开放以后以促进经济发展为主的法制实践的负面作用的矫正。它基本上回应了中国法制实践中有关法制与发展问题的基本立场和态度。[41]
（三）法律与社会整合的问题
（四）法制实践中的“群众基础”问题
从现当代中国法制实践的整体历程中不难看出，中国共产党在领导人民进行国家建设和国家发展的过程中，并没有如西方那样急切地实现国家和社会的分离。恰恰相反，中国共产党一直以统合国家和社会关系，统合党群关系作为其重要工作内容。
上文已经讨论过，在新中国国家政权建设阶段，无论是党的理论还是具体的法制实践，都注意到了“群众基础”的重要性。后来，以“送法下乡”和“普法”为主要标志的国家“自上而下”的法制建设，实际上都是国家通过法律联系群众的重要方式。法制实践与“群众基础”的有效结合，不仅完成了西方法治建设实践中的法律世俗化过程，将国法从神法、宗法体制以及家族法传统中解放出来，更为重要的是，它还创造了一条西方法治建设过程中并不存在的经验，那就是以政治伦理的重建为基础，在深厚的群众基础上开启法制建设的历程。也正因如此，新中国成立以后国家“自上而下”的法制实践并没有像西方一样总是在对抗与回应中曲折前行。同时，也因为有“群众基础”的存在，改革开放和对外接轨阶段的法制实践，以及社会建设时期的法制实践也同样获得了高度的认同。
广大群众在这些后革命时代的国家“工程”中自觉地将传统中国社会中“孝的宗教”转化为了对国家法律、政策和制度的信任。因此，这种群众基础乃是一种十分有利于国家法治建设“自上而下”推进的重要力量。也因此，它必然应当成为立法者和法律执行者值得珍视的一种重要力量。当然，从辩证的角度来看，如果不能认真对待群众基础，法治建设在推进过程中势必也会存在一系列可能的问题。比如，在群众对国家法治建设充满信任的同时，如果不注意有效的内部和外部监督机制的建立和完善，这种来自群众的信任恰恰还有可能会减弱国家法律在执行过程的监督效能，甚至增加权力滥用的潜在风险；再如，当群众以“对法律的信任”作为其进入“法律场域”的逻辑起点时，一旦正式的国家法律运作，特别是国家正式司法不能有效回应人们的这种信任，甚至打破人们原有的希望，那么，更多的不信任将会产生。[46]这些情况如若发生，不仅群众基础所带来的诸多积极效应会损失殆尽，同时，群众基础所产生的诸多消极效应还会放大，进而影响到整体法治建设的进程，同时影响到国家向法治这一“有目的事业”迈进的步伐。[47]因此，在“依法治国”全面推进过程中如何回应“群众基础”的问题就显得尤为重要。
三、依法治国从“局部推进”到“全面推进”迈进
上文的讨论表明，“全面推进依法治国”战略部署的提出并不是一个偶然的过程。历史经验表明，在中国“全面推进依法治国”正当其时。它不仅是国家在认真总结现当代中国法制实践的经验教训基础上，对国家法制实践的一次全面提升，同时也是一次将法治实践从“局部推进”向“全面推进”迈进的重要战略部署。
因此，“全面推进依法治国”及其总目标“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的提出，从本质上来说是在吸取现当代中国法制实践经验基础上的一种共识性表达。它表明，法治作为一项有目的的事业，不再只是国家和社会建设的手段，更是一种凝聚共识的治国方略，是“实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。同时，从社会层面上来看，它也是一种全新的组织和生活方式，每一个个人和组织都将在法治的框架中拥有自己的权利、履行自己的义务，并在法律的保障下获得有序、安宁的生活，以及可以预期的发展。
（责任编辑：于浩）
【注释】*本文系2015年国家社科基金项目“公共卫生治理法治化问题研究”（15CFX064）的阶段性成果。研究同时得到“云南大学中青年骨干教师培养计划”资助。
**云南大学法学院副教授，法学博士。
[1]参见马汉宝：《法律思想与社会变迁》，清华大学出版社2008年版，第8页。
[2]参见金耀基：《从传统到现代》，中国人民大学出版社1999年版，第123页。
[3]黄金麟：《历史、身体、国家：近代中国的身体形成（1895～1937）》，联经出版事业公司2001年版，第112～113页。
[4]费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第58页。
[5]《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社1991年版，第72页。
[6]同上注，第136页。
[7]张永和：《一个真实的马锡五审判方式》，载王启梁、张剑源主编：《法律的经验研究：方法与运用》，北京大学出版社2014年版，第199～208页。
[8]陈传纲：《必须彻底改革司法工作论新中国人民革命法制的建设》，载《人民日报》1952年10月18日。
[9]1950年，中央人民政府法制委员会确立了三个主要的工作原则，包括：一、从中国实际出发，并以共同纲领为依据；二、以马克思列宁主义、毛泽东思想为思想领导；三、以苏联法学和法律为学习对象，并以国民党反动政府及其他资产阶级法学和法律为批判对象。参见李光灿、江滨：《批判法制工作中的旧法学观点》，载《人民日报》1951年5月17日。
[10]许德珩：《如何做好人民的法制工作》，载《人民日报》1951年5月31日。
[11]《进一步加强国家法制，保障社会主义建设事业董必武同志的发言》，载《人民日报》1956年9月20日。
[12]陈传纲：《必须彻底改革司法工作论新中国人民革命法制的建设》，载《人民日报》1952年10月18日。
[13]《宣传新宪法贯彻新宪法进一步加强社会主义法制第八次人民司法工作会议确定新时期工作任务李先念副主席作重要指示，纪登奎同志讲话，江华同志作报告》，载《人民日报》1978年5月28日。
[14]《我国法制建设走上健康发展的道路王汉斌谈立法工作成就和任务时说，当前要进一步制定有关法律，适应对内搞活经济和对外开放需要》，载《人民日报》1984年9月26日。
[15]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1983年版，第189页。
[16]《彭真会见中日民间人士会议日方代表团时说对外开放政策已写入我国宪法我们将很快通过立法来解决保护外国投资的问题》，载《人民日报》1984年6月29日。
[17]《加强经济立法适应现代化建设国务院有关部门已经和正在起草的经济法规有七十多个》，载《人民日报》1980年9月3日。
[18]《国务院通知切实重视经济立法工作用经济法规指导和管理经济工作》，载《人民日报》1981年9月20日。
[19]在这一阶段，为适应我国社会主义有计划的商品经济发展需要，制定了《民法通则》《民事诉讼法（试行）》《经济合同法》《技术合同法》《专利法》《商标法》《企业破产法（试行）》等重要的经济方面的单行民事法律。同时，为了贯彻对外开放的基本国策，还制定了《中外合资经营企业法》《外资企业法》《中外合资经营企业所得税法》《外国企业所得税法》《涉外经济合同法》《海关法》《广东省经济特区条例》等。这些涉外经济法律，体现了平等互利的原则和保护外商正当权益的精神。另外，为了加强对经济活动的监督管理，全国人大常委会还制定了《会计法》《统计法》《计量法》；同时制定了有关保护、开发和合理利用自然资源的《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》《渔业法》；有关保护人民身体健康的《食品卫生法（试行）》《药品管理法》等。何平：《保障促进改革开放顺利进行我国经济立法初具规模八年多制定有关法律30多个行政法规300多个》，载《人民日报》1987年9月5日。
[20]吴恒权：《我国加快经济立法已发布涉外经济法律法规一百二十多件》，载《人民日报》1988年5月19日。
[21]江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，载《求实》1992年第11期。
[22]刘武俊：《重估市场经济就是法治经济价值》，载《深圳特区报》2012年2月21日。
[23]虽然改革开放以后立法的发展对法制建设和法制环境的改善确实起到了极大的促进作用，但也应该看到，只有立法的发展还不能算是向“实质法治”迈进，其从根本上还是一种“形式法治”的状态。参见李树忠：《迈向“实质法治”一一历史进程中的十八届四中全会〈决定〉》，载《当代法学》2015年第1期。
[24]毛磊：《保护公民、法人和外国当事人合法权益我国经济法制体系正在形成经济审判工作逐步实现规范化、制度化、科学化》，载《人民日报》1987年10月19日。
[25]刘振英、张宿堂：《朱镕基在全国经济审判工作会议上强调建立社会主义市场经济体制需要健全的立法司法来保证》，载《人民日报》1994年10月25日。
[26]胡若雨：《社会建设包括哪些基本内容》，载《山西日报》2007年8月27日。
[27]阿计：《法以民为本——2003年中国立法盘点》，载《人民日报》2003年12月31日。
[29]在有关“什么是法治”，也即“定义法治”的讨论中，存在两种基本的立场和思路。一种被称为“普世主义法治观”，另一种则被称为“国情主义法治观”。张志铭和于浩的研究指出：“国情主义法治观与近年来伴随着中国综合国力的提升而在理论上流行的所谓‘中国模式’或‘中国式发展道路’的思潮相呼应。它建设性地提出了在法治认识上必需引入中国视角，注入中国元素，提示了法治的观念和实践如何回应中国国情的问题。”参见张志铭、于浩：《共和国法治认识的逻辑展开》，载《法学研究》2013年第3期。
[30]梁治平：《礼教与法律：法律移植时代的文化冲突》，上海书店出版社2013年版，第79～97页。
[31]也必须承认，清末变法在很大程度上与争取领事裁判权的废除有密切的关系。
[32]梁治平：《礼教与法律：法律移植时代的文化冲突》，上海书店出版社2013年版，第137页。
[33]梁治平：《礼教与法律：法律移植时代的文化冲突》，上海书店出版社2013年版，第138～140页。同时可参见范忠信：《“亲亲尊尊”与亲属相犯：中西刑法的暗合》，载《法学研究》1997年第3期等。
[34]2013年7月1日起施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》第18条规定家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。用人单位应当按照国家有关规定保障赡养人探亲休假的权利。”
[35]肖金明：《“常回家看看”入法的意义》，载《中国法律》2012年第5期。
[36]杨立新：《“常回家看看”条款的亲属法基础及具体适用》，载《法学论坛》2013年第6期。
[38]黄金麟：《历史、身体、国家：近代中国的身体形成（1895～1937）》，联经出版事业公司2001年版，第148～149页。
[39]朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931～1997）》，法律出版社2010年版，第107～108页。
[40][美]安赛德曼、罗伯特赛德曼：《发展进程中的国家与法律：第三世界问题的解决和制度变革》，冯玉军、俞飞译，法律出版社2006年版，第24~25页。
[41]秦佩华、白龙：《立法亮点》，载《人民日报》2010年12月29日。
[42]孙立平：《我们正开始面对一个断裂的社会》，载《战略与管理》2002年第2期。
[43]尹保云：《病态发展：城乡差距与分配不平等的根源》，载《战略与管理》2004年第2期。
[44]李强：《“丁字型”社会结构与“结构紧张”》，载《社会学研究》2005年第2期。
[45]关于这一问题，可参见王启梁：《法律移植与法律多元背景下的法制危机——当国家法成为“外来法”》，载《云南大学学报》（法学版）2010年第3期；陈甦：《法治是社会信任的黏合剂》，载《法制资讯》2012年第8期；张冠梓：《中国需要“黏合剂”》，载《南风窗》2009年第16期。
[46]有研究指出，公民的权利是否得到国家权力的认真对待，和国家的民主法治制度是否赢得人们的信任，对增强国家权力的公信力至关重要。参见胡洁人：《当前新型社会纠纷解决机制研究》，载《当代法学》2012年第2期。
[47]参见张剑源：《“护犊子”式法意识：本土语境的阐释》，载《思想战线》2014年第5期。