【导读】说起“全民基本收入”（UniversalBasicIncome，UBI），许多人都觉得是发达国家提出的不切实际的激进主张，是一个“善意的乌托邦”。但本文提出，UBI并非像很多人认为的那样，是左翼或者民粹主义意识形态针对新自由主义近四十年的话语和政治霸权的反动，而是针对风险社会到来这一客观情况的必然调整方向；相反，看似更为贴近现实的福利国家制度，实则已经与当下的社会发展脱节，是行将就木的旧制度。
本文原载《文化纵横》2024年第6期，原题为《福利国家将死，社会政策永存》，仅代表作者观点，供读者参考。
福利国家将死，社会政策永存
无论这一观点是否正确，但它体现了正确的提问方式：要判断经济的发展（增长与通胀）和政策的走势（利率），需要回到社会基本面（生育和人口）。于是，为回应社会和经济需求，2024年10月28日，国务院印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，出台了一系列旨在增强生育保险保障功能、推动育幼服务体系建设、强化教育、住房、就业等配套支持措施的政策。这些政策，无一不与社会有关——它们都属于社会政策。换言之，今天中国经济的破局之道，已经从过去45年的经济政策，转变为如今的社会政策。
▍何谓社会政策？
既然它如此重要，那何谓“社会政策”？有人会回答说它就是“社会保障政策”或“社会福利政策”。这只是同义反复。我个人比较喜欢的一个关于“社会政策”的定义，来自社会学家哥斯塔·艾斯平-安德森（GostaEsping-Andersen）的《后工业经济体的社会基础》（SocialFoundationsofPostindustrialEconomies）。这位丹麦人以不多见于社会学家的简洁语调，为“社会政策”给出了一个干净的定义：“社会政策意味着对社会风险的公共管理。”
这个定义的每个关键词，都值得深究。比如，什么是“公共”？对此，相信很多人的第一反应是“公共当然指的就是国家或政府”。其实，“公共”是一种人与人之间共存和协作的秩序状态，而国家或政府，只是实现这种秩序状态的众多手段或形式之一——这种手段的基础是暴力。
历史长河中，人类实现过很多并非主要基于暴力而实现的公共秩序，比如宗教组织、体育协会、商业行会、职业团体等。比如所谓的“根特体制”（GhentSystem），它是起源于比利时根特市、由自治的工会负责管理的失业保险基金，它是“工会所有，工会治理，为了工人”，旨在让参与这个项目的工人在失去工作时可以从中获得失业救济金。换言之，对所谓“失业风险”的应对，工人们依赖的不是作为暴力机关的国家，而是自主组织起来的工会，后者是一种基于自愿合作的公共秩序的表达。于是，艾斯平-安德森定义中的“公共”，其实是跟“私人”相对的一个概念。如果每个工人单靠自己的储蓄来应对可能的工伤，这就是一种私人解决办法。“社会政策”定义中的“公共”二字意味着，对于工伤、失业这类工友都可能遭遇的问题，采纳一种大家共同面对的公共解决方案——这种方案可以是来自国家，也可以不是。
那什么是“管理”？看过黄仁宇作品的读者，想必会对他提出的一个概念有印象——“数目字管理”。从他基于传统（如明代）和现代的对比中我们知道，所谓“管理”，尤其是现代社会的“管理”，必定是数目字的，因为只有数字是抽象的、精确的、可计算的，是能够“加加减减”地进行动态调整的，从而服务于高流动性的现代社会。否则，就一定是常见于传统农业社会，仅仅以控制具体的人、物、资金为目的，经常采取“一刀切”命令的“管束”。就像《万历十五年》所描述的在洪武二十一年（1388）朱元璋下达的指令，“人民纳税实物不入仓库，直接供应于军士的家庭，军士则不再发给军饷，并规定先在应天府抽派若干税民，和金吾卫的五千军士对口”；此举追求的不是让军需税收在全国范围内统收统支，而是让全国布满各种地域化的、基于实物（而非货币）的短途供给线，回应并服务于以农业为基础、人民在某地“生于斯长于斯”的、低流动性的明初传统社会。
因此，艾斯平-安德森对社会政策的定义，是在现代社会前提下做出的。换言之，对社会风险的应对措施，比如旨在应对社会风险而筹集的资金，不能以类似洪武年间这种地域化状态分布于全国大小地方，而必须在全国层面具有通盘考虑和集中调配的“数目字管理”特质，非如此不能实现全民族对社会风险的有效共担。如果做不到这点，就难以称为现代“管理”，也就难以称为现代的“社会政策”。
▍何谓社会风险？
▍什么是福利国家？
至此，基于艾斯平-安德森对社会政策的定义，我提出一个对福利国家的定义。如果社会政策是对社会风险的公共管理，那么福利国家就是对工业社会的风险的政府管理。后者是前者的一个子集，它应对的是工业社会这一风险发展阶段的特定风险结构，它诞生于经济大萧条尤其是两次世界大战所塑造的特殊历史环境，表达的是生活在这一历史环境中的那几代人类独特的恐惧和希望。换言之，福利国家是非常特殊的历史产物，它是社会政策在特殊历史环境中的特定呈现。这种历史性，既说明了福利国家的成就——它承担了自己独特的历史任务，也注定了它的局限——当曾经催生它的历史条件消失，尤其是当新的历史发展阶段提出了它无法回答的问题，那它就应该退出历史舞台了。
▍什么是风险社会？
对于工业社会和风险社会的区别，贝克曾经做出过精辟的论述：“贫困是分层的，烟雾是民主的。”也就是说，工业社会的社会风险（如贫困），是集中于某些人群和阶层的，并不会影响到另一些阶层。但是，风险社会的风险（如空气污染、气候变化、恐怖主义、全球疫情、核能或AI带来的技术风险等），影响范围轻易就能跨越时空和阶层，能够“民主”地影响所有人。风险之所以在这个阶段会具有如此系统性的影响，凭借的就是人类在工业化、信息化、全球化等进程中所发展出的强大技术。这些技术不仅带来了货物、资本、人员、信息的流动，更造成了风险在系统内的跨领域迅速传播。
身处于风险影响具有如此弥散性和系统性的风险社会，诞生于工业社会阶段的福利国家就暴露出了局限性。首先，由于风险在今天可以轻易跨越国界，以民族国家为界限的福利国家显然无法很好地应对。比如，如何将大量涌入德国的叙利亚难民纳入德国的福利国家体制，就是一个让人头疼的问题。事实上，外来移民的社会权益保障，一直以来都是欧盟工作的重点。在欧盟，促进成员国间劳动力流动并维护其社会保障权益的系统称为“社会保障协调制度”（CoordinationofSocialSecuritySystems），它通过《欧盟社会保障协调条例》及其实施规定的框架运作。该协调系统最重要的基础设施是跨境电子社保信息交换系统（EESSI），它旨在实现劳动力信息在各成员国间的传递和各国劳动者社保权益的在跨国流动时的转接，适用于包括失业、医疗、养老在内的多种社会保障权益，并涵盖在整个欧盟和欧洲经济区国家（如冰岛、挪威、列支敦士登和瑞士）内合法居住和工作的个人。
换言之，为了应对贝克所说的“世界风险社会”，全球化必然要求结束民族性福利国家“画地为牢”的制度安排，走向社会福利的全球治理。但是，福利国家从诞生之初就是建立在一国公民之间的团结精神之上的，非如此不能为用一部分公民的资源去援助另一部分公民这种做法提供合法性。德国人为何要去援助希腊人呢？尤其是当前者还认为后者是由于懒惰而陷入福利陷阱的时候？因此，民族性的福利国家不仅本身就是一个落后于世界风险社会的制度安排，其所塑造的福利沙文主义心态更进一步地不利于社会福利的全球治理。
福利国家的当代局限性还体现在另一个方面。福利国家回应的是工业社会阶段劳动者的“去商品化”需求。基于劳动者在劳动力市场上被商品化的程度，及其所面临的社会风险大小，福利国家本质上反映了一国的劳动力市场结构。福利国家功能的实现，依赖的也是现代国家的科层结构。换言之，福利国家是以固定的科层组织，回应劳动力市场上基于职业和行业形成的相对稳定的社会风险结构。福利国家的这种稳定性，对于有序的、可预期性强的、以福特主义生产模式为代表的工业社会阶段，是足够的；但对于各个行业频繁受到AI等技术难以预测的颠覆性影响的风险社会来说，其回应能力在灵活性和充分性上就显得捉襟见肘了。最简单地说，如果所有行业都会遭受自动化替代的影响，且这种影响的“颗粒度”很细（不在职务而是在任务层面），于是它在何时发生，尤其是如何发生，在很大程度上是难以确定的；那福利国家就无法像过去一样，基于不同行业或年龄段之间社会风险的计算，通过让风险在低和高两种暴露程度的人群之间重新分配的方式，实现风险的应对和共担。工业社会的旧福利国家，难以回应风险社会的新风险。
▍社会政策创新的方向为何？
这就是为什么越来越多的人开始呼吁放弃福利国家那形成于工业社会的历史思维定式，探索社会政策的创新。如果当代技术尤其是AI的影响迅速而深入，打破了职业和行业的固有界限，导致失业和收入不稳定的风险“去结构化”——这些风险不再集中在某些行业，而是具有普遍性、不可预测性，且影响层次更细致到任务层面，那么按照劳动力市场的职业和行业情况来制定社会政策的思路已经落后于时代。于是，我们就应该放弃这种思路，转向一种基于“全民”的社会政策制定思路，这就是“全民基本收入”（UniversalBasicIncome，UBI）在近年来愈加受到重视的根本原因。换言之，UBI的兴起，乃至整个“普遍主义”（universalism）的社会政策制定范式的抬头，并非像很多人认为的那样，是左翼或者民粹主义意识形态针对新自由主义近四十年的话语和政治霸权的反动，而是针对风险社会到来这一客观情况的必然调整方向。
在风险社会的背景下，UBI和传统福利国家之间的差异不只是资金分配机制的区别，更是在回应风险性质的能力和广度上的根本差异。UBI并非基于劳动力市场的参与情况，也不依赖对不同行业的风险暴露概率的测度，而是以全民普惠的方式，直接提供收入保障。其核心在于无条件、广覆盖地为每个公民提供基本收入，能够更灵活地应对不确定的技术性冲击所带来的系统性风险。UBI跳脱了福利国家在工业社会阶段依赖的职业分类思维，通过减少对就业的依赖，旨在提供一种基础性的安全网，使得个人在面对自动化替代和AI技术带来的结构性变化时，仍能保障基本生活。这种模式更符合风险社会的要求，既具有普遍性，也具备更强的抗冲击能力，是一种更加“去市场化”的社会政策方案。因此，UBI的兴起并非单纯的意识形态驱动，而是应对风险社会客观需求的制度性创新。
许多科技界的巨头都曾公开支持UBI的理念，比如马克·扎克伯格和伊隆·马斯克——这未必是因为他们善良，而是因为他们就是当今风险社会中技术风险的创造者，他们比任何人都更清楚自己手中的技术对整个人类所带来的威胁。OpenAI的联合创始人山姆·奥特曼甚至早在ChatGPT上线前四年（2018年）就开始构想UBI的试验。该试验最终由奥特曼资助并由OpenResearch实施，于2020年至2023年在美国伊利诺伊州和得克萨斯州展开。试验结果显示，UBI能够增强受助者的经济独立和个人选择自由，提高其生活质量，并让他们在职业选择上更加注重个人兴趣和工作意义。
当然，人类究竟怎么应对风险社会中强大技术对劳动者造成的风险，目前还没有答案。但提问的逻辑和方向，其实已经在过去的探索中确定了。不难看出，不管是UBI还是UBC，二者虽然形式不同，但归根结底都遵循同一个逻辑：为全体公民提供抽象资源（如摆脱时空限制的现金和算力），以高流动性和高灵活性应对风险社会的高不确定性和高风险性。这就是风险社会条件下社会政策制定的底层逻辑，也是今天我们在思考和评价社会政策，包括中国的社会政策时，应该采纳的提问角度。
▍对中国社会政策发展提出正确问题
福利国家将死，但社会政策永存。面对全球风险社会，我们从未像现在这样，如此迫切地需要社会政策的创新。既然是创新，那就一定不是回到过去。