作者：唐任伍（北京师范大学政府管理学院教授，博士生导师）；史晓雯（北京师范大学政府管理学院博士研究生）
摘要：将人工智能嵌入基层治理是提升基层治理现代化水平的必然要求，分析人工智能赋能基层治理的运行机制及风险规避具有重要意义。在互动仪式链理论支撑下，社会可以被视为一种信息传播形式，治理过程即为治理主体与治理对象在共同目标的引导下发生的互动。在唤醒信息过程中，人工智能通过革新物理、社会、人文三种情境实现情境再塑，破除治理场域中的壁垒；在信息传播过程中，人工智能通过强化情绪归属感和身份认同感实现情感再塑，助推情感持续加能。人工智能嵌入基层治理过程中主要面临数据误用、主体错位、适用偏差、舆情失控四方面风险。因此，需要采取一些风险规避措施：一是要完善法律规制，从法律框架和监管机制入手防范数据滥用和信息泄露；二是要规范科技运用，保持批判性思维，预防技术懒政和行政低效；三是要优化应用场景，充分考虑具体治理场景中人工智能的适用性；四是要加强网络治理，避免舆论风险发酵与滋生。
人工智能的飞速发展，特别是模拟和扩展人类智能技术的进步，开始对传统生产生活方式产生颠覆性变革。2017年发布的《新一代人工智能发展规划》强调，人工智能技术“将显著提高社会治理的能力和水平，对有效维护社会稳定具有不可替代的作用”。2021年发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，将智能化作为基层治理的重要目标，加强基层智慧治理能力建设。2022年发布的《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》强调要提升人工智能场景创新能力，围绕安全便捷智能社会建设打造重大场景。由此可见，将人工智能嵌入基层治理是提升基层治理现代化水平的必然要求，分析人工智能赋能基层治理的运行机制及风险规避具有重要意义。
一、文献回顾与问题提出
针对如何提升基层治理效能，已有研究从管理学、社会学、法学、传播学等多学科角度，探讨了我国基层治理体系和治理能力现代化目标面临的挑战及其突破路径[1]。形式主义和科层体制带来的群众参与积极性不高是基层治理体系与治理能力现代化的主要障碍，一核多元、赋权于民是提升基层治理效能的关键[2]。基层政府的治理能力受到组织规则和治理资源影响[3]，公共服务[4]、农民收入[5]、脱贫攻坚[6]、环境治理[7]等是衡量基层政府治理能力的重要内容。
如何克服人工智能嵌入基层治理中面临的困难与挑战，最大限度发挥其积极作用、规避其消极影响成为难以逃避的话题。在法律层面上坚持规制与保障并重，通过法律引导、法律规制、法律监管降低技术风险[14]；在制度层面上找回技术治理中的制度维度[15]，建立数据共享体系，完善智能治理运行机制[16]；在技术发展层面与国家安全相联结，加强对技术潜在风险的研判和预防[17]；在技术伦理层面，形成由核心要素、创新过程与主体责任构成的人工智能伦理治理三维分析框架[18]；在意识形态层面，重视人工智能意识形态的社会传播路径[19]；在治理主体层面，形成人工智能嵌入基层治理的协同行动结构。
综上可知，从赋能机制的角度探究人工智能为基层治理带来变革性影响的深层原因鲜有文献涉及，而厘清这一点对理解基层治理体系和治理能力现代化至关重要。本文将以互动仪式链理论为切入点，将基层治理过程看做各方主体在信息传播的基础上形成的互动仪式，并在以往研究的基础上探究人工智能赋能基层治理的机制，从理论和实践层面为人工智能技术赋能基层治理提出新的思考。
二、互动仪式链：人工智能赋能基层治理的一个分析视角
第三代人工智能展现出的“类人化”特征，表现在自主学习性、自适应性、智能交互、推理决策、环境感知等方面，能够从促进公众参与、拓展治理边界、增强治理敏捷性三个方面赋能基层治理，促进基层治理体系与治理能力现代化。
（一）互动仪式链理论及其应用
互动仪式链理论根植于社会学领域，但也在诸多领域展现出对复杂社会现象的解释潜力。它为解释个体在社会互动中如何产生和交换情感能量提供了一个框架，揭示了集体仪式如何创造共享的情感体验，以及社会互动如何影响社会结构变迁[22]。随着人工智能的发展，互动仪式链理论突破了传统社会科学领域的适用性，对于解释数字时代的社会互动和网络社区中人与人、人与社会之间的行为模式，提供了新的可能。
（二）互动仪式链理论的解释力
三、情境与情感再塑：人工智能赋能基层治理的运行机制
基于互动仪式链理论，基层治理作为一种动态的过程，其本身便是一场互动仪式。由此，治理可以视作治理主体与治理对象在共同目标的引导下发生的群体之间和群体内部的互动。在互动仪式链理论视角下，“治理”可以看作信息要素在群体网络中不断循环“唤醒—传播—建构”的动态过程。其中“唤醒”过程是互动发生的前提，它意味着治理导向的政府行动即将在基层社会开展，信息要素在治理主体与治理对象构成的社会网络中具备传播的动力；“传播”过程是互动顺利进行的关键，信息由一个节点向下一个节点传播的过程中会经历强度的损耗，只有情感能量不断加能，才能使信息具有足够的动能继续传播，互动仪式才能得以延续；建构是互动的结果，当信息传播的链条不再向外扩展，由信息网络节点和传播链构成的网络系统结构基本稳定，整个网络处于动态平衡状态，则可以认为治理主体与治理对象间达成了某种一致，这种一致即互动仪式建构的结果。
（一）治理仪式中的情境与情感特征
“情境”是治理仪式启动的前提，分为场域情境与感受情境。场域情境作为互动仪式的物理和社会环境，是社会互动得以发生的空间载体；场域情境提供了互动的物理和社会框架，如会议室、办公室、餐厅等具体场所，不仅为开展互动提供了物理空间，还隐含了特定的社会和文化背景。感受情境注入了原始的情感动力，是原生情感依托的情绪载体，在这种情境下，特定的事件或环境触发了人们的情绪反应，如在痛苦情境中产生的悲伤，或在危险情境中产生的恐惧；感受情境不仅为互动仪式赋予了情感深度，还影响了参与者的情感状态以及表达和互动过程中的情绪交流。这种情感的流动和共鸣进一步加深了社会互动的复杂性和多维度。
“情感”区别于情绪的短暂性和波动性，展现出一种长期性和稳定性的特征，是治理仪式得以顺利进行的核心要素。具体而言，情感的形成和维持通常涉及对公共政策的长期反应和态度。例如，当地民政部门通过关怀孤寡老人和兴办老年之家这一举措，逐渐在老年群体中培养出一种对该部门的认同感。同样，在法律调解过程中，通过细致了解当事人情况并提供专业的法律支持，可以树立起当事人对法律机构的信任感。与此相对的是情绪，它通常表现为短暂和易变的个体体验，如日常生活中经历的快乐、愤怒、悲伤等。然而，个体的短期情绪在一定条件下可以转化为集体的长期情感。情感能量的产生，意味着在群体中形成了一种高度共享的情感状态。这种情感通过集体互动的节奏连续不断地被强化和巩固，最终实现了对情感能量的“加能”。
“情境”是触发“情感”产生的场域，有什么样的“情境”就会产生什么样的“情感”；而“情感”则是“情境”的表征。“情境”和“情感”构成基层治理互动仪式链的元素，二者共同在基层治理互动仪式链中发挥着至关重要的作用。不同的“情境”决定着“情感”能量的大小，而强大的情感能量是促成基层治理互动仪式结果的最直接动力。政府部门通过及时的政务公开和对民众意见的积极响应的“情境”营造，构建起民众对政府的信任和形象认同的“情感”发生，促进社会的和谐与稳定；相反，政府不当行为引发公众强烈不满的“情境”，造成相应的社会“情感”反应，带来不同的基层治理效果。
（二）人工智能场景下的情境再塑：治理场域中的壁垒破除
微观社会学的解释核心不是个体行动者，而是互动发生的情境，行动者在一个小型空间发生的面对面互动是社会生活的能动根源[23]。人工智能技术的普及与应用使得“情境”这一因素在形式与内涵方面与以往有很大不同。在传统治理场景下，“身体共在”是互动仪式的必要元素之一，治理主体与治理对象通常需要共处一室面对面交流，假如采用远程交流的方式，治理的效率和效果将大打折扣。人工智能打破了“身体共在”这一限制，哪怕成员分散在世界各地，也可以通过虚拟现实等技术营造出同处一室的效果，保持成员间互动的情感强度。人工智能技术对治理场域壁垒的破除，直接作用在治理的物理情境层面，治理的社会情境和人文情境也连带受到改变。
其次，从社会情境，即互动仪式发生的社会关系场域来看，人工智能技术的应用促进了干群关系发展。治理模式革新的内核是信息传播媒介方式的变革。从农业社会到智能社会，干部与群众的权力结构、社会权力的运行规则和治理模式发生了翻天覆地的变化，群众通过各种智能网络平台获得信息传播渠道，实现了对政府政策的更广泛深入的参与。自然语言处理和情感分析的人工智能技术，为基层治理提供了高效的信息处理能力，使得政府服务更加精准和及时，进而实现了基层治理模式的现代化。传统农业社会中官民关系是管理与被管理、统治与被统治，官员对信息具有绝对的支配权，成为百姓的“父母官”，权力成为特权的代名词，百姓只能是治理的被动接收者。即使到了工业社会，信息传播源被少数“精英”所控制，政府在信息传递中仍然占据绝对主导地位，干群疏离并未发生实质性改变，用于驱动生产和改善生活的知识信息仍然在社会中上层，普通民众依然被排斥在政治决策和社会治理之外。
但是，人工智能技术的广泛应用也带来信息过载、信息滥用、信息孤岛、数字鸿沟、虚假信息、隐私泄露等问题，在基层政府信息处理能力与信息治理手段相对欠缺、基层民众参与治理能力相对薄弱的情况下，“多元参与、协商共建”的治理理念在基层难以落地生根。这就对人工智能技术提出了更高的期望，要求人工智能利用自然语言处理和情感分析技术，筛选出可信度较高的信息，缓解信息过载，数据挖掘和大数据分析技术从海量数据中发现隐藏的关联，帮助政府进行科学的情境推演，虚拟现实和增强现实技术全真模拟情境，使人民群众更加直观深刻地感受政策效果。一系列人工智能技术的赋能，促进了干群关系向着更加平等的方向演进，以弥补基层治理中基层公务员处理公共事务能力较弱、公众参与基层治理意愿较低的短板，更加平衡治理的公平性与有效性问题，促使“共商共建共享”的社会治理环境在基层得以落实。
最后，从人文情境，即互动仪式发生的人文场域来看，人工智能技术在培育社区共同体意识方面发挥了至关重要的作用。人文环境场域是指一定社会系统内外文化变量的函数，包括共同体的态度、观念、信仰系统、认知环境等，直接影响着基层治理的效率。良好的社会人文环境是基层社会治理智能化、精细化的软件保障，具有共同价值观的“共同体意识”，在营造人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理环境中起到了关键性作用，形成了“社会治理共同体”，为中国式现代化注入了基层治理的中国元素。共同体意识作为衡量个体成员对集体行动的认同程度变量，是基层治理共同体形成和稳固的前提[25]。人工智能技术以机器学习为基础，通过对海量数据进行大规模预训练，将自然语言处理、图像识别、智能算法等作为基层治理的辅助工具，为培育基层共同体意识注入新的能量，有利于社区共同体意识生活化、大众化、智能化。
（三）人工智能场景下的情感再塑：共享逻辑下的情感加能
四、人工智能赋能基层治理的风险规避
（一）完善法律规制，警惕数据滥用和信息泄露
首先，制定和实施专门针对数据隐私保护的法律法规。借鉴欧盟通用数据保护条例（GDPR）的框架，制定明确的个人数据处理准则，要求数据收集者明确说明数据用途、保留期限，并且只在得到数据主体明确同意的情况下收集和使用数据；遵循数据最小化原则，即只收集完成特定目标所必需的数据，并且在达成目标后应当立即删除这些数据。其次，鼓励使用先进的数据加密技术，如匿名化处理和区块链等技术以增强数据安全；加快人工智能、大数据分析等领域的技术创新成果转化，提高数据保护和隐私安全的监测、预警和应急响应能力。最后，加强对数据使用的监管，设立一个具备审查、监督和执行权的独立的数据保护监管机构，以确保所有涉及个人数据的实体遵守法律规定，监管措施包括定期审计、数据保护影响评估，以及对违反规定者施加严格的处罚；鼓励公私部门合作，通过技术手段如数据加密、访问控制和持续的安全监测，强化对数据泄露风险的防范；建立包括政府、行业协会和社会组织在内的多元监管体系，除监控企业的数据处理行为外，还要担负起帮助公众认识自己的数据权利，并教导他们如何承担起保护个人信息的职责。
（二）规范科技运用，预防技术懒政和行政低效
将人工智能嵌入基层治理的初衷，是运用科学技术赋能以提高基层治理的公平性和高效性。但是，如果过度依赖技术，则会导致治理过程中的懒政、低效现象，甚至引发社会伦理问题。因此，确保科技与治理之间的平衡至关重要。
基层治理本质上是践行“以人民为中心”的价值实现过程，人始终是基层治理的主体，技术只是辅助基层治理的工具，技术的设计和使用必须保持人的独立性和支配性，绝不让人工智能取代人在决策中的主导地位。如果实践中过分依赖数据驱动的决策模型，容易造成忽视政策制定中的人文关怀和社会复杂性，导致决策脱离实际情况。
（三）优化应用场景，杜绝形式主义和官僚主义
人工智能的嵌入为基层治理提供了丰富多样的手段，诸如“人工智能+党建”不仅有助于提高基层党组织的思想站位，还能够提升服务人民的本领；“人工智能+政务”打通了部门间的隔阂，推翻了“各扫门前雪”的旧象，实现了资源整合与合作联动。然而，基层治理过程中也存在着技术滥用、偏离服务本质，最终演变成形式主义和官僚主义的乱象。一些部门面临着以量化指标为主导的考核要求，如政务APP的注册用户数需达到特定目标，导致一种唯数量、唯标准的现象，一些部门为了满足上级的量化要求，采取了多种措施，却忽略了为人民服务的本质。一些基层干部为了展示其政绩，过分推广多个APP和在线平台，并要求基层工作人员进行日常打卡和报告。这些做法虽表面上看似提升了工作效率，实则造成了工作的繁琐性和低效性，最终转化为对基层工作人员的过重负担。
（四）强化网络治理，避免舆论风险发酵与滋生
因此，加强人工智能的治理显得尤为重要，要完善人工智能舆论场的监控机制，利用人工智能技术对网络内容进行实时监测和分析，以及时识别并处理潜在的不当言论和激进思想；加强网络空间法律震慑力，建立健全法律法规，确保网络空间的秩序和安全，对散布虚假信息、煽动性言论的行为给予法律制裁。同时，要提升公众的人工智能素养，增强其识别和抵制不当信息的能力，通过学校教育、社区活动、线上课程等多种形式开展全民数字素养、人工智能素养提升活动，教会公众如何辨别虚假新闻以及带有误导性的信息。组建人工智能安全队伍，负责监测、上报可能引发舆论危机的言论，在不影响公众自由表达的前提下识别逆社会潮流的异质因素，为人工智能营造健康的发展环境。
五、结论与讨论
人工智能技术嵌入基层治理有助于打造以智能技术为支撑、多元参与为表征、提升治理效能为目标的治理格局。随着人工智能大模型技术的完善、应用场景更多元化以及显现出的愈发智慧的特性，可以预见人工智能将会对基层治理高质量发展产生更强劲的内推力。本文构建了人工智能赋能基层治理的“理论—机制—路径”分析框架，并对原有理论进行了更加贴近现实的修正。基于互动仪式链理论，基层治理过程实质上是治理主体与对象之间目标导向的群体互动，信息的传播对互动的效果起着决定性作用。情境是唤醒信息的要素。场域情境为信息的传播提供载体，社会情境和人文情境影响信息传播的方向、速度等特性。情感是信息传播能力的关键要素。情感强度大，信息就有足够动力继续传播，相反如果情感强度逐渐衰减，信息传播的过程也将终止。符号是信息建构的结果，是信息经历唤醒与传播后的必然走向。
人工智能赋能基层治理的机制主要体现在两个方面。一是在唤醒信息的情境中，人工智能打破了以往必须局限于某一物理空间的限制，减少人与人之间的沟通阻碍。进一步来说，环境场域的拓展与空间限制的破除革新了传统的官民关系与社群关系，为情感加能奠定了更坚实的基础。二是在信息传播的过程中，人工智能凭借信息共享与迅速传播的特性，增强参与者的情绪归属感与身份认同感，为个体接收到信息后的情感加能以及形成群体团结创造了条件，从而推动治理顺利进行。
本文基于人工智能赋能基层治理伴随的多元风险提出风险规避建议。一是完善法律规制以防止数据滥用和泄露，包括确立更加严密的法律框架和监管机制，以保护个人数据安全和隐私权。二是科学合理地运用人工智能技术，以避免由于过度依赖技术而产生的懒政和效率低下，包括使用人工智能时始终保持批判性思维，确保技术仅仅发挥辅助作用而非替代人类决策。三是优化应用场景以杜绝形式主义和官僚主义倾向，包括在设计和实施人工智能应用时，充分考虑其在具体治理场景中的适用性和影响。四是加强网络治理以避免舆论不当传播和风险发酵，包括建立有效的网络监控机制和公众教育计划，提高社会对虚假信息的识别和抵制能力。
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