深入实施区域协调发展战略，如何把握这五个关键
前言
自2017年党的十九大正式提出区域协调发展战略以来，区域协调发展战略的实施已步入正轨并取得了显著成就。然而，随着国内外发展阶段和发展环境的变化，我国经济发展也面临着越来越大的压力。在这种背景下，如何确保宏观经济发展的“稳中有进”需要多个领域的政策共同发力，而作为广义区域政策的重要内容，区域协调发展战略理应发挥更大作用，这也是为何2021年中央经济工作会议明确提出要深入实施区域协调发展战略的根本原因。
1
缩小区域发展差距是区域协调发展战略的应有之义。然而，从具体的战略实施效果看，部分区域内的发展差距并没有缩小甚至在扩大。以京津冀地区为例，在京津冀协同发展战略提出的2014年，京津冀三地的人均地区生产总值分别是10.75万元、7.12万元、3.43万元，北京市的人均地区生产总值分别是天津市和河北省的1.51倍和3.14倍。2020年，京津冀三地的人均地区生产总值分别是16.49万元、10.16万元、4.86万元，北京市的人均地区生产总值分别是天津市和河北省的1.63倍和3.40倍。可见，京津冀协同发展战略实施近七年来，京津冀三地的发展水平并没有完全缩小，反而有所扩大。然而，在具体实践中，京津冀三地的交通一体化程度、每年的空气优良天数、产业转移的规模、要素自由流动的程度等多项发展指标都出现了明显提高。以空气质量为例，2020年北京市的PM2.5年均浓度比2015年下降超50%；空气质量优良天数达到276天，较2015年增加90天。显然，这些指标所反映的区域协调发展成就与人均地区生产总值指标差距拉大所反映的区域协调发展态势并不完全一致。究其原因，区域经济发展差距的暂时拉大是绝大部分区域通过实施区域协调发展战略来缩小区域发展差距的必然过程。
因此，由于区域内部发展差距的暂时扩大是区域协调发展过程的重要阶段，这就要求区域协调发展战略要确保战略实施的长期性，对区域发展差距的暂时扩大应持理性和包容心态，继续坚定不移地推动有助于缩小最终区域发展差距的战略举措。
2
自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央先后提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展五大区域发展战略，这五大战略也是区域协调发展战略的主体战略。从目前五大战略的具体进展看，五大战略各自的规划文本已经全部出台，都在依据自身的发展规划稳步推动各项工作。在接下来深入实施区域协调发展战略的过程中，我们不仅需要坚持以五大区域战略的规划文本为依据，不断深入推动这些战略取得更快、更大进展，同时，也要加快制定针对这五大区域战略乃至区域协调发展战略的顶层设计。
然而，作为区域协调发展战略的主体战略，这五大区域发展战略的共同点和本质仍然在于“协调”，即如何打破区域之间的行政壁垒和推动区域之间的深度合作才是根本目标，这就要求未来在推动五大区域发展战略的过程中，不仅要重视这五大区域自身的实际情况、发展基础与发展特征，更要抓住这五大区域协调发展战略聚焦“协调”这一共同点，制定国家层面的实施区域协调发展战略发展规划，通过“协调”这一共同抓手来加快推动区域协调发展。
3
然而，一方面，由于区域协调发展不仅仅涉及交通、产业、生态三个领域，还涉及其他包括政府治理、公共产品、营商环境等领域，因此未来深入推动区域协调发展战略需要在这些领域同步发力，比如区域之间的治理体系、治理政策、治理水平如何趋同、公共产品如何实现均等化都应该自顶层设计中得以体现。另一方面，随着交通、产业、生态三大领域工作的逐步深入，很多基础性如打通“断头路”、提高区域之间的交通联系密度、签订产业合作园区、深化生态环保合作等工作都已经完成，但这些领域的包括高质量产业分工体系如何构建，先进的产业如何集聚，区域之间的生态补偿如何标准化、规范化、制度化和固定化等深层次问题仍然没有得到根本解决。因此，在未来深入实施区域协调发展战略的过程中，要有攻坚克难的勇气，不断破解上述这些严重制约区域协调发展程度提高的重要难题，推动区域协调发展取得更为明显的实质性进展而不是停留于表层的区域合作阶段。
4
党的十八大以来，我国区域经济格局出现了重大调整和变革，有力地支撑了我国发展战略的高质量转型。除了包含京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展五大区域战略的区域协调发展战略外，党中央还提出了包括“一带一路”倡议、西部大开发形成新格局、推动东北振兴取得新突破、促进中部地区加快崛起、鼓励东部地区加快推进现代化、自由贸易试验区和自由贸易港、雄安新区、深圳中国特色社会主义先行示范区、浙江共同富裕示范区、浦东社会主义现代化建设引领区等一系列区域重大战略，理顺区域协调发展战略与这些区域重大战略的关系是深入实施并推动区域协调发展战略取得更大进展的重要前提。
另一方面，要进一步出台针对不同区域战略的具体政策举措。从现有区域协调发展战略与各项区域重大战略的发展规划文本看，目前我国的区域发展战略都没有进入到具体的区域政策实施阶段，绝大部分发展规划的主要内容仍然聚焦该区域的发展方向与发展目标，缺乏针对性且具有含金量的区域政策体系。从推动区域协调发展战略与区域重大战略相互融合的角度看，只有真正进入到完全涉及区域利益变革的区域政策阶段，区域利益主体的真实行为决策机制才能显现。也只有在这种背景下，决定不同类型区域战略能否融合、如何融合的关键节点才会逐渐凸显，推动区域协调发展战略与区域重大战略相互融合以及确保区域协调发展战略与区域重大战略实施效果才有抓手。
5
在当前我国区域发展过程中，存在大量不同空间尺度的区域类型，既包括跨省的区域类型如传统的四大板块区域以及京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角地区、黄河流域等地区，也包括跨城市的区域类型如城市群与都市圈地区，还包括单个完整的不同行政级别的行政区域。这些不同空间尺度的区域类型也成为了不同区域发展战略的主要作用对象，比如针对四大板块区域的区域战略分别是西部大开发形成新格局、推动东北振兴取得新突破、促进中部地区加快崛起、鼓励东部地区加快推进现代化四大区域战略，而城市群与都市圈目前也成为了我国区域协调发展战略的主要空间单元。深入实施区域协调发展战略需要处理好这些不同空间尺度区域的关系。
从空间尺度的层次看，空间尺度的大小决定了区域发展战略的实施效果。一般情况下，空间尺度对区域发展战略的作用具有“二重性”。一方面，空间尺度越大，区域发展战略实施难度就越大，空间尺度越小，区域发展战略的实施难度就相对较小。然而，另一方面，空间尺度越大，就意味着区域发展战略的重要性越高，所能够得到的政策资源就相对较多。因此，在深入实施区域协调发展战略的过程中，要重视空间尺度的适宜性，要根据国家发展的方向、区域发展的需要以及地区发展的基础来选择合适的空间尺度区域类型作为区域发展战略的作用对象[5]。如对我国绝大多数地区而言，受限于现在的发展基础与交通技术，在推动区域协调发展的过程中，选择都市圈战略往往比城市群更具有操作性。
从不同区域发展战略的空间交叉来看，一个区域往往同时涉及多项区域发展战略。比如上海市既是长三角一体化发展战略的重要组成区域，又是长江经济带战略的龙头区域，更是上海大都市圈的核心城市，强化不同空间尺度区域之间的衔接性就意味着要重视这些在空间上相互重叠战略的协同推进，比如低层次的区域发展战略应服从高层次的区域发展战略、同一个区域的功能定位在不同区域发展战略中理应保持一致、不同区域发展战略对重叠空间的规划也应加强沟通与协调。
可见，存在多个不同尺度的区域类型是我国区域发展战略的重要特征，在这些区域之间形成优势互补的产业分工体系既是满足我国行政区划层次多、数量多、类型多等现实特征的需要，也是深入实施区域协调发展战略的重要方向。