政府数字化转型；营商环境；数字政府；智网工程
基金
国家社会科学基金重大研究专项项目“‘加快构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系’之‘新时代中国特色经济学基本理论问题研究’”（18VXK002）；中国社会科学院哲学社会科学创新工程“突破卡脖子与中国创新”基础研究学者项目（2022-2026）；中国社会科学院工业经济研究所“自主创新与产业安全”研究项目（2022-2024）。
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引言
当前，新一代信息技术与经济社会融合发展，数字化成为新形势下我国经济社会发展的重要引擎[1]，数字化转型是大势所趋。党的二十大报告明确要求，转变政府职能，优化营商环境，提高行政效率。政府数字化转型是一次纵向到底、横向到边的全局性、全方位的改革[2]，它不仅是推动国家治理体系和治理能力现代化的必然路径[3]，也是优化营商环境、推动社会经济高质量发展的重要抓手和动力引擎。加快推进政府数字化转型成为社会经济发展的重要趋势，对推进高质量发展具有重要意义。
数字技术和电子政务服务的广泛运用是我国营商环境改革取得成功的六个关键因素之一[4]。近年来，我国各级政府紧抓数字化发展契机，发挥数字化在改善政务服务、优化营商环境、提高治理水平等方面的作用，纷纷推进数字政府建设，力图通过数字化转型重塑区域经济发展优势。尤其是党的十九届四中全会提出推进数字政府建设以来，以数字政府建设为主要形式的政府数字化转型成为各级政府的数字化“一号工程”，涌现出广东“数字政府改革”、浙江“政府数字化转型”、上海“一网通办”等创新实践。这些创新实践多是省级层面的，从当前实践来看，地市级政府的数字化转型效果并不是很理想：转型流于形式、浮于表面，APP多、系统多、小程序多、重建轻管、不实用、不好用、不常用等现象普遍存在，甚至有的地方以特定情境下的“最佳实践”来彰显数字政府建设成就，实质上并未打通政府数字化转型的梗阻。
紧抓数字化转型机遇，以数字政府建设为契机持续深化“放管服”改革，大力推进营商环境优化，不仅是我国经济长期健康发展的必要基石，也是中短期内企业应对各种冲击、保持经营活力、维持经济向好势头的重要依托[5]，更是新时期凝聚区域经济发展新动能的重要抓手。虽然，众多学者从提升政务服务效能、优化营商环境的视角对浙江省“最多跑一次”[6]、上海市“一网通办”[7]和福州市“数字乌山”[8]等探索和实践进行了深入研究，但这些研究和实践多立足于数字政府建设，鲜有研究结合数字政府和数字化支撑的网格化管理（“智网工程”）展开。东莞市合力推进数字政府和“智网工程”建设，以数字化赋能网格化管理，以治理网格化支撑数字政府建设，通过同步优化政务服务和城市治理，助力营商环境优化取得显著成效的典型实践，不仅对地方政府的数字化转型路径进行了有益探索，而且其数字化转型优化营商环境的成功实践为地市级地方政府提供了良好的范本，也为进一步推进基层政府数字化转型和营商环境优化贡献了具有参考价值的政策启示。
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文献回顾
1.政府数字化转型
我国政府数字化转型可追溯至1993年底正式启动的“三金工程”，当时称之为“电子政务建设”。随着1996年国家信息化工作领导小组成立，国家启动“政府上网工程”，各级政府部门的电子政务服务平台建设快速推进，但尚未形成整体合力；直到2019年5月国家政务服务平台上线，“整体一盘棋”的政府数字化转型路径才逐渐清晰。可见，我国政府数字化转型契合了“互联网+政务服务”的一体化在线政务服务平台建设，深化了“放管服”改革，发挥了市场在资源配置中的决定性作用。通过加快政府业务流程重组和深入推进数据共享，政务服务“一网通办”取得显著成效。根据《2020联合国电子政务调查报告》，我国电子政务参与指数在全球排名第九位[9]。
对地方政府而言，政府数字化转型是一项复杂的“治理变革”整体性工程[10]，广东省在全国率先提出“数字政府”总体规划和实施方案[11]；浙江省在全国率先提出实行“最多跑一次”，着力成为政府数字化转型“全国样板”[6]；上海市“一网通办”数字政府建设“让政府办事像‘网购’一样方便”[7]，显著推动了长三角地区政务一体化进程[14]。广东省、浙江省和上海市的有益探索对省级地方政府推进数字化转型发挥了标杆引领的作用。其他地方政府也在数字政府建设方面进行了卓有成效的探索，福州市“数字乌山”对机关事务治理模式进行了全新探索[8]，佛山市南海区以数字政府建设推动基层政府组织结构变革，为基层政府数字化转型提供有益参考[16]。
2.营商环境优化
3.政府数字化转型与营商环境优化
政府数字化转型着力于优化推动政府职能转型和优化政务服务体验，通过数字治理优化营商环境是治理能力现代化的重要路径[22]。政府数字化转型的标准化动作是数字政府建设，于企业而言，能更为便捷地获得行政许可、行政征收、行政检查等公共服务[23]；于个人而言，最直观的感知便是社会服务的可获得性、舒适性及公平性。可见，政府数字化转型的直接效果体现在治理能力提升和政务服务优化，而营商环境优化则是政务服务优化的一项重要且直观的衡量指标。上海市的“一网通办”、浙江省的审批服务“最多跑一次”、广东省的“数字政府”建设都显著助力了营商环境的持续优化；尤其是各级地方政府基于“放管服”改革推进的“互联网+政务服务”，对于推进地方营商环境的市场化与法治化建设有显著促进作用[24]。从地市级政府的数字化转型实践来看，东莞市的探索及政府数字化转型为持续优化营商环境提供了关键驱动力[25]。
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案例描述与研究设计
1.案例描述
东莞毗邻深圳和广州，是广东省辖地级市，2021年GDP突破万亿元，经济总量常年位居广东省第四，常住人口达1046万，城镇化率高达90%以上。扁平化的市镇二元结构及本外人口比例倒挂塑造了东莞在粤港澳大湾区的“个性”特征，这一方面助力东莞世界级先进制造业产业集群加速崛起，另一方面也使得东莞在政务服务、城市治理等方面的压力持续加码，服务好千万市民、助力百万企业高质量发展，成为东莞市阔步迈向现代化的重要任务。
东莞市着力推动数字政府与“智网工程”形成政府数字化转型合力，推动形成政府与市场的共生关系来优化营商环境[26]。在数字政府建设的引领下和“智网工程”的支撑下，东莞的商事制度改革与营商环境优化持续向纵深推进，“管”出了效能、“放”出了活力、“服”出了便利。东莞市智能移动终端集群、广深佛莞智能装备集群分别入选第一批、第二批全国先进制造业集群，世界制造业中心城市地位进一步巩固；全市规模以上工业企业数量超过1万家，位列广东省地级市第一，重大项目投资持续攀升，2021年重大项目投资达到1171.4亿元，同比增长19.1%。
东莞市以数字化转型为契机，以数字政府建设为抓手，打造集政务云平台、政务数据大脑、政务网络平台于一体的“云数网”数字底座，在深化“放管服”改革、提升社会治理水平、优化城市服务品质等方面持续取得新突破，“智网工程”造就城市治理标杆，助力东莞社会治理实现从粗放管理向精细治理的转变，由“运动式”管理转向日常制度化治理[27]，形成了“智网工程”优化城市治理，数字政府建设优化政务服务的“四型”政府1，打造出政务服务“一网通办”、市域治理“一网统管”、政府运行“一网协同”；着力以推进“四减”2提高政府服务“四率”3，以“五通”4实现“九化”5。网格管理员成为发现各类隐患、解决基层小问题的“前沿哨兵”，助力社会治理由“以网格管理为中心”转向“以隐患排查为中心”，大量的社会治理风险隐患被消除在萌芽状态[28]；数字政府建设打通部门梗阻，统一政务服务出入口，推动政务服务由“以部门为中心”转向“以业务（企业、群众）为中心”（详见图1），社会治理与营商环境得到显著优化，依据《2020年中国296个地级及以上城市营商环境报告》，东莞市营商环境综合指数排名居全国第18位，软环境指数排名居全国第16位。
图.1东莞市数字政府建设助力营商环境优化的数字化方略
1“四型”政府指以人民为中心的服务型政府、以透明公开为特色的阳光型政府、以创新引领为导向的智慧型政府、以一件事一次办为特征的响应型政府。
3“四率”指网办率、响应率、解决率、满意率。
4“五通”指业务通、数据通、证照通、支付通、服务通。
5“九化”指流程标准化、数据要素化、平台一体化、事项清单化、部门协同化、业务网络化、政务智能化、政府服务化、人网联动化。
2.研究设计
本研究立足东莞市政府数字化转型优化营商环境的现实逻辑，遵循“理念（转型）——实践（数字化转型助力政府职能行使方式转变，进而优化营商环境）——启示”的研究路径（详见图2）。政府数字化转型不仅是各级政府助力建设网络强国、数字中国的基础性工程，也是创新政府治理理念和方式的重要举措，更是东莞市优化营商环境的先导理念，以数字政府建设优化政府运行机制、提升政务服务效能，以信息化支撑“智网工程”推动社会治理精准化、现代化，是东莞市政府数字化转型的重要实践。东莞市的数字化转型实践对营商环境起到了显著优化作用，总结、梳理其关键举措和成功经验，为其他地市级政府推进数字化转型提供了参考借鉴。
图.2东莞市政府数字化转型优化营商环境的研究路径
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东莞市政府数字化转型优化营商环境的现实逻辑
1.理论情境
2.逻辑主线
与大多数地方数字政府建设不同的是，东莞市在推进数字政府建设之时，基于网格化治理的“智网工程”在社会治理方面已卓有成效，形成了数字政府与“智网工程”共同助力营商环境优化的两条并行主线（详见图3），探索创新了“政府数字化转型赋能网格化治理，网格化支撑政府数字化转型”的互动共存格局，形成了东莞特色营商环境优化的数字化方略和数字化服务新体验。
图.3
东莞市政府数字化转型优化营商环境的逻辑主线
在数字政府建设方面，数字嵌入助力电子政务快速发展，从政务服务网上可办到网上办、再到网上通办，部门协同与业务融合不断打破部门梗阻、提升政务服务效能，推动政务数据快速集成、汇聚，政务数据的汇集与智能利用，进一步助推政府运行机制重塑、政务服务流程重组，实现政务服务“一网通办”、政府运行“一网协同”。在“智网工程”建设方面，通过不断优化调度中心与网格管理员之间的业务流程，深化数字化对“智网工程”的支撑作用，实现了“人在网中走、事在格中办”，实现市域治理“一网统管”。
图.4
3.关键举措及阶段成效
数字嵌入是东莞市推进政府职能转型、优化政府服务的外部驱力，一盘棋统筹推进数字政府建设，推动部门业务集成和协同，数字嵌入的外部驱力转化为建设服务型政府和推动营商环境集成化改革内部动力。一站式平台将“星罗棋布”的业务聚合到一个服务平台，将“各自为政”的部门业务拧成一股绳，最大程度实现数字赋能政务互联。一座式数据集成立足集政务云平台、政务数据大脑、政务网络平台于一体的“云数网”数字底座，推动数据资源联通共享，打破部门间“信息孤岛”，构建部门互联、业务互通的政务服务新模式。一体化数智部署着力构建数据驱动的政府服务体系，推进多方数据共享复用，形成智能监管合力，有效延伸部门的监管触角，迈出营商环境优化新步伐。
一盘棋统筹推进：全局谋划精准发力，统筹推进数字政府建设
一站式平台建设：数字赋能政务互联，打造一站式综合服务平台
全力推进数字政府改革建设，共同打造政务数据大脑和一体化政务服务平台，构建上接国家和省、下联镇街村居、横向到边、纵向到底全覆盖的电子政务网络体系。首先，全面深化网办服务，全力推进线上办，着力实现“零跑腿、免接触、不见面”的网上快捷办、平安办，构建部门互联、业务互通的政务服务新模式，推出“莞家”系列服务7。其次，着力完善上下联动的一体化政务服务体系。将一体化政务服务平台部署到村（社区），建设市镇村三级线上线下政务服务网络，推动所有市级事项、高频业务的镇街（园区）事项在平台上线。再次，着力提升政务服务指尖办水平，加快完善“掌上办”“码上办”等业务模式，在全市配置700多台“莞家政务”自助终端，着力打造“10分钟政务服务圈”和多渠道覆盖的“莞家”政务服务品牌，持续为群众提供优质高效便捷的政务服务。（7“莞家”系列服务塑造出城市数字生活新体验,企业办事找“企莞家”,市民办事找“i莞家”。）
一座式数据集成：构建政务数据大脑，促进数据汇聚和共享利用
一是以加强系统集成、协同高效为着力点，构建部门互联、业务互通的政务服务新模式。推动所有职能部门共享一个政务服务平台，数据资源联通共享，打破部门间“信息孤岛”；建设集政务云平台、政务数据大脑、政务网络平台于一体的“云数网”数字底座。二是依托政务数据大脑，力推数据共建共享，力破信息壁垒，推动所有委、办、局的数据汇入“数据湖”，建设数据基础库，打通“国—省—市”数据共享通道；打通民政、人社、教育等民生服务事项，建设覆盖基层社区民生工作的综合服务平台。三是依托政务数据大脑汇聚人口库、法人库、空间地理库、社会信用库、电子证照库等基础库大数据，着力推进“一窗通办”“一次办”，减少群众办事材料提交数量和跑腿次数。
一体化数智部署：数据驱动数智融合，营商环境优化迈出新步伐
一是以构建监管数据管理平台为支撑，探索风险监管新路径。绘制企业多维全景画像，推出企业信用分级监管和风险隐患模型，并以此建立监管对象风险专题库。二是以信息化赋能“双随机、一公开”监管，建立全市各部门“一单两库”8，实现制定抽查计划、随机抽取检查对象、随机抽取匹配检查人员等全流程信息化、痕迹化；以多方数据共享复用为依托，深化与国内大型平台共建共治，从源头上防范网络违法风险，不断增强协同监管合力9。三是加强市场监管与“智网工程”对接融合。充分发挥网格员扎根基层、熟悉情况的优势，强化商事登记、行政许可、“二标四实”10和“智网”建档数据的共享利用，有效延伸部门的监管触角。四是提升信用建设基础设施体系，发挥信用建设对优化营商环境支撑作用，深化信用数据治理，试点推进“信用+大数据”精准监管。（8“一单”指随机抽查事项清单,“两库”指市场主体名录库、执法检查人员名录库。9建成融合行政执法监管、风险预警、分析评价等功能的“互联网+监管”平台,创新打造出监管风险感知、预警、处置和反馈等应用场景。10“二标”指标准地址库、标准作业图,“四实”指实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施。）
成效显著：营商环境稳居全国前列，市场主体创下历史新高
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研究结论与政策启示
1.研究结论
东莞市以数字政府建设为典型实践的政府数字化转型，在数字政府和“智网工程”的共同支撑下，政府职能行使方式发生明显转变。持续优化政府运行机制、提升政务服务效能，以人民为中心的服务型政府特征加速显现，营商环境建设取得显著成效。将数字化转型内化为营商环境优化的关键驱动力，形成了营商环境优化的数字化方略：一盘棋统筹推进数字政府建设，着力将各部门自建自管的政务服务系统转向全市共建共享的数字政府；一站式综合服务平台建设，助推政务服务由部门分割转向部门互联、政务互联；一座式数据集成将委、办、局数据汇入“数据湖”，以数据流通力破“信息孤岛”，不断提升业务互通的政务服务新体验；一体化部署数字化和智能化，持续拓展信息化支撑政务服务的边界，数据驱动政府工作智慧转型，加速实现政务服务智能化和社会治理智能化。
2.政策启示
一是规则先行与法治保障并重。政府数字化转型本质上是一场牵一发动全身的重大改革[34]，深化“放管服”改革、优化营商环境则是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统性工程。一要坚持规划先行、谋定而后动，科学制定数字政府标准体系、规划和营商环境发展规划，明确政府数字化转型的目标、阶段以及政务服务优化的关键举措，确保数字政府建设与营商环境优化互为支撑，并适时出台相应政策措施，确保转型与改革有序推进。二要强化法治保障，把优化营商环境进一步纳入法治化轨道，依法严查涉企违法违规收费，完善商事纠纷非诉讼解决机制，完善知识产权的保护制度，着力推进数字法院建设，构建依法维权便捷通道，最大程度降低企业和市民的法律成本。三要坚持标准化推进，完善标准化管理机制，全面推进标准化在数字政府建设中的应用，着力推动数据标准化建设，以业务标准化强化数据归集和共享，以数据标准化推动业务流程标准化再造。
二是坚持整体一盘棋、一网办。政府数字化转型与营商环境优化都不是单个部门的事，而是整个政府系统一荣俱荣、一损俱损的大转折，往往涉及多个部门的权限和业务调整，部门协作显得尤为关键。一要坚持整体一盘棋，以统一平台建设促进业务集成，以业务集成促成服务集成，在优化民生服务和营商环境方面，以“一网通办”为导向，在便企服务层面，强化统一平台建设，加快推进“一件事一次办”。二要及时清理各种法规、规章和政策文件，清除部门文件之间的制约，建立强有力的部门间协调机制，对部门之间的交叉职能进行调整，合并同类项，统一业务归口，避免标准分歧和权责分裂。三要以数据归集打通部门梗阻，以部门之间的数据流通与共享倒逼部门协同，推动各项涉企审批流程优化再造，杜绝基础设施独建独享、系统不连通、信息不共享、基础支撑平台重复建设等问题。四要推进权责分级，最大程度下放事权，给基层足够自主权，注重工作的前瞻性和精细化，借力智能化提升社会治理效能。
三是强化数字赋能与网格支撑。政府数字化转型一定要注重数字化与人的结合，注重数字化理念与社会治理理念的融合，尤其要力破“信息孤岛”，借力数字化转型赋能网格化治理，提升市域治理和乡村治理的精细化、精准化水平；借力数字化转型创新治理手段，以治理数据共享优化社会服务方式，深挖“数据红利”，筑牢智慧治理根基。数字化转型赋能网格化要注重充分发挥分级调度的作用，一方面要赋予基层网格自主处置权限，以便及时处理各类突发事件；另一方面要强化上级调度中心的数据归集、统计与共享，以治理数据统计优化治理效能，以治理数据共享推动跨区域协同治理。在治理优化的同时也要注重发挥网格对政府数字化转型的支撑作用，强化转型过程中的部门协作。
陈晓东,潘汇丰,胡伟.政府数字化转型促进营商环境优化了吗——基于东莞市的实践[J].中国西部,2023,(03):1-12.