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2024.01.29广东
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作者简介
陈水生，复旦大学国际关系与公共事务学院教授；
祝辰浪，清华大学公共管理学院博士研究生。
巨型工程因其超大规模引发复杂性治理难题，这就需要国家的全面介入与稳健驾驭。西气东输工程的案例研究显示，工程规模导致决策的信息缺失与方案模糊问题，以及工程建设中的项目集成交互和多主体协同困境等治理难题。为解决这些难题，国家通过战略框定与工程目标建构，以国家意志塑造巨型工程战略纵深与社会合法性；通过方案最优化决策与群体智慧支持，以集体理性弥合理想最优方案与群体决策结果的差距；以领导小组统筹部署、高层权威推动和政治性协调，整合碎片化治理权威，形成有效的府际治理合力；最后，通过国家主导的组织结构网络，国家权力深刻嵌入工程建设场域，以国家能力的积极运作实现管理协同。巨型工程的国家治理逻辑可概括为全面介入、战略统筹、稳健驾驭和有效治理。本研究有助于拓展巨型工程治理的国家理论，加深对中国巨型工程治理和决策过程的深入理解。
一、问题的提出
巨型工程涉及多元利益主体、多项技术要素、多种功能目标、多种风险因素，工程内部要素间及其与外部环境的多重交互给工程治理带来复杂性难题。巨型工程一经建成便具备区位固定性和空间独占性，而其外部环境则呈现长期动态和不确定性特征。因此，巨型工程的成功治理不但取决于经济和技术条件，还取决于在复杂和不确定性条件下的多层次、动态性和敏捷性的治理模式和能力。巨型工程超大规模的建设体量和复杂的建设难度对“稳健性治理”提出极高要求。具体而言，面对内生于工程超大规模所的目标、环境、组织等方面的复杂性问题，国家主体需要通过战略规划、组织统领、技术创新等手段的系统集成，采取多元化、多中心、适应性和灵活性的治理方式。正因为巨型工程的规模之大、复杂性之高，才需要与其体量相适配的统筹主体和治理机制，以战略方向的长期稳定性消除工程治理的各种不确定性，通过协调各方利益需求、平衡多元价值目标等实现复杂工程决策的稳健性求解，以动态预测、敏捷响应和灵活调适的执行和治理机制提高工程建设的可靠性与可持续性。总之，如何以稳健治理来“驾驭”巨型工程的超大规模，实现巨型工程对国家发展的积极作用，成为决策者面临的重要问题。
基于此，现代国家建设巨型工程的核心任务之一就是以稳健治理有效驾驭巨型工程超大规模的决策和管理，我们将其称为“稳健驾驭”：即在不确定的环境中，通过建立科学规划、有效执行、快速响应、动态评估的治理机制，以应对内生于工程超大规模性的各种风险和挑战，保证工程项目治理的灵活性、调适性和可持续性，实现巨型工程有效启动、优质决策、高效建设和长期稳健的治理目标。
本文以西气东输工程为例探讨巨型工程的国家治理逻辑。中国的政治经济体系证明有能力克服一切困难提供令人惊叹的基础设施，在巨型工程的规模、数量和质量上遥遥领先世界，尽管中国同样面临巨型工程的客观性挑战，也存在着治理短板，但“从未有一个国家像中国这样以巨型工程的方式进行国家建设”。“基建狂魔”“超级工程大国”等描述既反映了巨型工程与中国国家情境和大国治理独特优势的深度绑定，也是对中国驾驭超大规模工程能力的普遍认知。
二、治理巨型工程：一种技术和政治的实践
作为一种复杂适应系统，工程规模增长使得工程复杂性激增，应对巨型工程的复杂性挑战不仅是一项工程技术实践，还应从国家治理的政治整合、组织统筹与秩序建构等维度加以考察。
（一）巨型工程：超大规模的复杂治理任务
巨型工程的最直接特征是超大规模。判定巨型工程的首要标准是工程投资，包括总投资额、初始投资额、占GDP比重和国家债务比重等，Flyvbjerg将初始资本支出超过10亿美元作为界定“巨型”的通行标准。一旦获得巨额投资，巨型工程就能在生命周期、空间跨度、影响范围和关涉行业等各方面呈现出超大规模的特征。盛昭瀚从更广义的角度总结了巨型工程的特征：巨型工程是规模宏大、由国家资助和主导的基础设施建设，它们具有复杂环境条件、超长生命周期、多重合作关系，对一个地区的社会经济发展有重大影响。
巨型工程复杂性内源于超大规模性，并成为巨型工程的固有属性和标志，贯穿工程建设、运营和维护等阶段。巨型工程复杂性是工程自身与外部环境影响的共同结果。内部复杂性维度包括目标、组织和技术复杂性，即工程本身目标的模糊性和冲突性，项目团队、组织的多层次和多部门结构，工程所依赖的高难度和多样性技术等。外部复杂性维度包括自然条件、市场和监管环境的复杂性，制度与社会政治的复杂性，民族文化、组织文化和工业文化的复杂性等。以上复杂性维度相互影响，引发复杂整体性问题风暴。复杂性的涌现增加了对单一因素影响效应的把控难度，造成工程评估、项目设计、目标优先级和项目间基本关系的不确定性。基于超大规模、复杂性和不确定性特征，巨型工程并非小型项目的放大版，而成为一种“完全不同的项目类型”。
（二）应对工程复杂性的管理技术和策略
“大有大的难处”反映的是规模扩大与治理难度非线性增加的关系。从超大规模和复杂性出发，巨型工程研究主要集中于工程管理学。其中，一类路径是“复杂性化解”，即尽可能降低工程本身的复杂性。例如，麦强等提出拓展参与主体和备选方案、揭示主体目标偏好、分解系统结构、提高系统组织能力等复杂性的降解原理，不确定性规避的路径涵盖资源约束、战略行为和制度等方面。管理者面对未来事件和决策后果缺乏信息的深度不确定状态，需要在决策和规划阶段实行优化决策制度、塑造学习环境、平衡各种政策选项、连接战略探索和决策等策略，以降低不确定性程度。另一类策略是“整体性应对”，试图通过增强治理系统集成性，以“整体论”的思路处理规模难题。例如复杂系统管理范式、综合集成、全景式创新等，强调系统分析整体复杂性工程问题和建立复杂管理活动的协同系统，实现“广大”与“精微”的兼顾。
（三）巨型工程治理中的国家角色
如果对巨型工程的观察仅停留在工程应用层面，容易忽视其政治生成与整体框架，巨型工程的国家角色与政治意义不容忽视。巨型工程具有独特的“情境”基因，与国家特有的制度和文化情境紧密关联。本质上，巨型工程绝非纯粹的技术实践，而是由国家意志和政府权力驱动，是“一种新型政治或物理形态的猛兽”。
三、案例呈现：“西气东输”项目的决策与建设过程
第一，政治阶段。巨型工程首先是政治决策，是国家意志和国家权力驱动的社会改造工程。巨型工程是国家战略的汇聚，包括改变国家资源分布状况、利用投资乘数效应实现经济增长、调节区域发展不平衡、为区域发展提供基础设施、带动产业发展和工程创新等宏观目标。政治阶段将产生决定工程是否“上马”的政府议程，并对后续规划和建设进行全局性部署。早在1990年，江泽民总书记曾前往塔里木油田考察，指出“优先发展交通、能源，集中力量开发石油和天然气”。1993年，江泽民主持召开中央财经领导小组会议，专题研究石油天然气发展战略，到《“九五计划”纲要》明确“稳住东部、发展西部、油气并举、扩大开放”的方针。此后，国家计委和中国石油集团公司开展一系列天然气开发利用的战略研究。1998年，江泽民再次赴塔里木油田考察，随后中国石油集团公司正式提出《关于开展天然气“西气东输”建设项目预可行性研究的请示》上报国家计委，“西气东输”第一次出现在了国家正式文件中。1999年，时任国家经济贸易委员会主任盛华仁考察新疆，不久之后朱镕基主持国务院总理办公会议听取国家计委和中石油关于西气东输方案的汇报，正式宣布由国家计委牵头成立西气东输工程建设领导小组。
第三，工程阶段。工程决策后进入管道工程的施工建设阶段，需要建立一整套管理体制和运行机制，确保克服巨型工程规模庞大、技术复杂、工期漫长和多元主体等挑战。2001年9月西气东输试验段开工，为了适应建设需要，西气东输工程项目部改组为中石油西气东输管道公司。根据“先试验、后开工，先东段、后西段，抢难点、抓关键”的总方针，西气东输首先对管道穿越江河、江南水网、黄土高坡、戈壁沙漠等进行实验施工。2002年7月4日管道全线开工。通过建立先进的项目管理体制、进行自主性技术创新攻关，西气东输工程克服了众多施工困难，2003年10月1日东段管道建成试运，2004年1月1日向上海商业供气，2004年12月30日管道全线正式商业运营。
第四，治理阶段。巨型工程建设后的外部环境变化是长期和不确定的，这对工程的稳健性治理提出要求，需要充分识别评估各类风险，并采取经济适宜的措施降低风险隐患，减少事故发生频率和后果。西气东输管道覆盖地域广阔，途经复杂的社会和自然环境，为加强管道线路保护与维护体系建设，一方面，2004年2月16日成立专门的管道保护部门，建立由48名专家组成的团队，为西气东输管道日常管理、地质灾害治理和第三方损害预防提供强大技术支持。另一方面，建立完善的管道保护体系、长效保护机制和完整性管理模式。首先，日常运营安全中联合管道沿线各地管理处建立起全线线路巡护管理模式，既注重管道本体的全系统的监控与保护，也重视环境地质灾害的预防与治理。其次，构建包括采空区联合执法机制、企地联合保护机制和管道保护宣传机制的管道长效保护机制。最后，健全管理体系和评价标准，充分利用信息技术建立完整性管理平台，确保输气管道始终处于完全可靠的服务状态。
四、实现巨型工程的稳健驾驭：国家治理的视角
巨型工程的超大规模性引发贯穿决策和管理全过程的难题和挑战，对工程治理的稳健性、敏捷性与可持续性提出极高要求。国家积极介入和参与不仅成为国家基础设施项目的本质特征，还是巨型工程实施和交付的必要条件。实现巨型工程的决策、建设和管理全过程的稳健驾驭充分体现了战略引领、决策驾驭、府际合力和全域协同等国家治理逻辑，与国家政治整合、组织统筹与秩序建构等能力紧密联系。
（一）战略引领：目标凝聚与合法化
巨型工程是国家战略的实现手段和成果窗口，其影响也将长期辐射全社会，关涉复杂和多元化的利益群体。因此，国家往往需要从政治层面勾连国家战略与工程建设，审慎确定巨型工程的目标和方向，为工程动员提供深层政治合法性。
首先，国家战略的汇聚。国家对巨型工程进行稳健驾驭的路径之一是从国家发展与社会均衡的战略视角将国家意志与工程目标紧密勾连，正如江泽民在西气东输全线开工的贺信中所说：
“西气东输是一项举世瞩目的宏大工程，是实施西部大开发战略的伟大举措，我代表党中央、国务院，对工程的全面开工建设表示热烈的祝贺，向广大工程建设者表示亲切的慰问。这项工程的建设对加快西部地区的发展步伐、对提高新疆及沿线地区各族人民的生活水平、对推进沿线特别是长江三角洲地区的能源结构和产业结构的调整具有重要的意义。”
这段总结将西气东输工程与国家战略目标的关系概括得非常明确。西气东输工程在公开的政策宣示中，始终与国家战略规划紧密联系，成为西部大开发、能源安全和结构转型、区域协调发展等政治战略的汇聚。作为一种国家意志表达的形式，巨型工程不仅仅是技术经济体现，更凸显了政治战略的重大意涵。西气东输工程提供了西部地区经济增长、能源安全、绿色发展和民族稳定的明确预期，将工程导向理想的社会目标，实现工程的社会认同和向心运转。
第二，多元目标的统合。工程目标是巨型工程对国家战略的具体化：国家战略被承接和落实在工程建设规划中，通过工程目标对工程规划、具体规模、空间布局和整体方案等全局性部署。巨型工程的战略模糊性源于规模尺度，随着工程规模的扩大，工程目标从单一、功能性和工具性转向多个目标的复杂交互，要求从长期视角对不同目标进行排序和权衡。根据时任国务院副总理曾培炎的回忆：
“（西气东输是）频频攻克技术难题的创新工程，与自然环境相协调的绿色工程，具有良好投资回报的优质工程，公开透明的阳光工程，惠及沿线人民的民生工程，在那些日子里，我为工程所遇到的每一个拦路虎所焦虑，也为工程的每一个好消息而振奋。”
具体而言，西气东输的多元工程目标包括突破管道核心技术、积累项目管理经验、优化建设成本、取得经济收益、完成工期进度、保护生态和人文环境、为民众带来实质福祉等。这些目标之间关系相互交错甚至冲突，形成不同层次、不同利益的多元目标体系，为了凝练具有共性和本质性的核心目标，需要进行价值排序和统筹。例如，在工程设计阶段，在经济目标与环境目标的权衡中，可持续发展的上位要求决定了生态保护和绿色工程建设占据较高的优先级。西气东输从一开始就注重各项目标的通盘考虑，既要实现资源可靠，又要精心规划市场开发、管道工程布局和建设，还必须与能源结构调整和总体发展规划相结合。
第三，国家意志宣誓与使命引领。国家意志表达通过升华巨型工程目标，从而鼓舞全国性的精神力量，产生强大的社会凝聚力、崇高的精神推动力，最终作用于工程执行力。巨型工程的使命建构能为解决重大社会挑战和变革框定方向，为不同组织和主体共同服务于工程建设提供价值基础。西气东输的建设是国家代表人民将宏大愿景和自身雄心成功转化为现实工程的范例，促进民众坚实地感知并确认国家能力，最终激发公众对国家的信赖、认同和荣誉感。正如张国宝在西气东输工程建设领导小组第五次工作会议上的讲话：“社会主义能够集中力量办大事这个优越性得到了充分展示……党中央国务院一声令下，一个号召，我们大家都齐心协力奔着一个目标走。”西气东输成为政治层面定义的国家战略工程，从而获得使命建构与社会合法性表达，通过国家政治宣誓凝聚社会对巨型工程的向心力，实现对规模庞大且高度分散的政策系统和社会系统的有效动员。
（二）决策驾驭：集体理性与共识决策
“当时国内天然气行业还只是初生，上游勘探开发也不明确，也并不存在下游天然气市场。我要负责具体管道工作的论证，有很多的担忧。到底上游天然气的储量和可能的产量有多少，当时没有确切的数量概念。”
从西气东输规划研究工作开始，在国家计委、国家石油和化学工业局等部门的指导下，中国国际咨询公司、国家计委能源研究所等单位积极组织研究论证，充分听取了沿线各省市区、用气企业、专家学者、社会公众等各方面的意见和建议。西气东输以专家咨询会为平台，在线路走向、管径选择和技术条件等方面吸纳专家意见，共召开中间成果汇报评审会约20次，形成约100万字的汇报材料。在具体施工方案中，决策者也主动征询美国环球公司、美国CRC、意大利PWT等国际知名工程公司，邀请其前来进行技术交流、提供评估意见。在下游市场的用气方案制定中，西气东输工程项目经理部也曾多次召开市场工作会议，与当地政府、用户、供气方商谈、落实各类用气参数，促进多方协商谈判，努力达成共识。
可见，西气东输的决策驾驭包括政策整合与共识构建，通过自上而下的征询论证与自下而上的表达反馈，实现协作性、共识性以及合作性的决策互动。在预可研、可研等阶段，均邀请不同主体进行多轮研讨决策，吸收了来自政府、工程咨询机构、工程企业、高校和研究所专家、社会人士的意见，综合吸纳并整合政府规划、技术投入、企业利益和社会公益等复杂诉求。西气东输的决策始终在党中央国务院的领导下，遵循国家“重大决策应建立在科学化、民主化的基础上”的要求，正如西气东输领导小组第三次工作会议指出的：
“西气东输项目预可研和可行性研究的过程，充分说明了我们对这个项目的建设是积极的，也是慎重的、科学的。项目的决策是一个科学的、民主的过程，说明我们现在的决策水平和我们的决策民主化比过去上了一个新的台阶。”
通过集体论证、专家咨询和政治协商等多元渠道，各类决策主体在国家的组织下有效提出政策意见，有序表达各自的观念与利益诉求。以领导小组为代表的国家主体，通过把握工程核心目标和主导决策过程，在各网络协作主体间统一认识、凝聚共识，各方围绕同一个核心使命和目标献智献策。战略求解的最终结果是集体理性的体现，即整合决策群体的智慧、知识、经验和资源，以群体参与解决个体理性与方案复杂性的矛盾，以共识整合与方案优化弥合理想方案与群体决策结果的差距，实现“方案形成—共识达成—集体理性生成”的汇合与统一。
（三）府际合力：权威统合与多重协调
巨型工程的超大规模性表现在横跨超广空间范围、涉及多个社会领域，一方面，西气东输是横跨九个省级行政区域、连绵4200千米的特大型项目，工程沿线各省区市都有自己的发展规划、政策法规和行政权限，需要在管线走向、气价负担和用气协议等方面大力协调。另一方面，西气东输涉及国土资源、经济、能源、水利和交通等多部门的管辖领域，需整合多条线职能的建设需求，政府系统内部如何构建协调机制并形成治理合力对工程有效建设至关重要。
第二，关键领导人的权威性协调。一方面，最高领导人充分推动西气东输的议程设置和决策进程，西气东输的项目构想、预可研、可研和施工阶段，始终贯穿领导人的高度重视和实质性推动。江泽民书记在20世纪90年代起就多次赴新疆考察石油和天然气勘探情况，在工程决策和建设时投入高度的注意力和精力。“（朱镕基总理）不仅在宏观经济上很有造诣，对重大工程的布局也很有激情，包括西气东输、西电东送和青藏铁路在内的几个大型工程，都是在他主政期间决定的”。另一方面，当面临省市或部门间的利益冲突时，中央领导也会亲自出面，运用政治权威进行协调，让各方以大局为重。例如，在市场开发中，面对下游省市对西气东输价格和供气模式的怀疑，曾培炎、张国宝、马富才等中央领导亲自为下游省市政府的一把手做工作，最终推进用电意向的落实。
（四）全域协同：权力嵌入与全面动员
西气东输工程建设由国家主导，涉及大量行业、部门和行政区的多元参与主体，涉及电力、冶金、建材、化工等行业，30多家石油企业、191家承包商，这些主体来自不同部门、地域和行业，参建企业有不同的技术水平和管理模式，需要在建设中保证各企业之间的技术对接、质量控制和风险共担，避免出现重复建设、资源浪费和利益冲突。西气东输工程涉及设计、施工、运输、后勤等队伍377家，直接参与施工人数高峰期近3万人，分散在10省区市的约4000千米作业线上。高难度的施工任务和复杂的作业环境要求国家对工程人力物力的全域协同和全面动员。
首先，中国石油集团公司是西气东输建设的总体责任方。在中国，大型国有企业积累了较强的资源实力、产业经验和技术积累，更重要的是，国有企业具有市场和权力主体的双重身份，兼具使命驱动和市场驱动的特点，承担战略安全、产业引领、国计民生和公共服务等领域发挥战略支撑作用的社会使命。作为工程业主，中石油先后与200余家冶金、钢铁、机械制造等行业企业联合攻关和产业合作，这种“1+N”协同创新模式的特点是以项目管理为中心，采取开放、包容的柔性组织模式，运用合同管理等手段，形成一体化的组织保障体系，最终实现不同组织、行业和地区的参与方开展协同建设与技术创新。
其次，国家权力网络的全面嵌入。中石油公司要求所有承包单位组建项目党组织，形成了业主、气田勘探和建设单位、承包单位、联营承包单位全面的党组织设置并行模式。最终西气东输工程健全了横向到所有建设单位、纵向到基层的党组织管理网络，党组织与行政机构同时构建，国家深度嵌入到工程管理的基层角落，为政治动员、协调和目标凝聚等基础性能力发挥提供了结构基础。
最后，深入工程基层进行全面动员。例如，各参建单位的党组织开展了“高扬党旗、决战百日”“劳动竞赛”“大会战”等专项动员活动，通过多措施的教育宣传来统一认识和加强动员，鼓励建设团队发挥艰苦创业、拼搏奉献等精神，以国家意志和政治力量调动、组织干部职工克服多重难题，保障工期进度和建设质量。
总之，西气东输工程管理中的全域协同，本质上是将国家政治主体与工程建设场域进行组织结合，并依托政治权威和行政力量对工程组织体制、权力结构和主体行为进行嵌入性干预。西气东输作为“一个上中下游联动的项目，如果没有方方面面的支持，不可能把这件事情做好”。对规模庞大且高度分散的建设队伍进行有效管理，是国家对社会资源进行动员、统筹、执行和调度等基础性能力的体现。
五、结论与讨论
本文以中国西气东输工程为例，基于国家治理的视角，揭示了在政治、政策、工程和治理等不同阶段，国家如何以稳健治理驾驭内生于工程超大规模的决策和管理难题，回答了巨型工程中的国家治理逻辑这一核心问题。巨型工程的超大规模在现实中引致决策的信息缺失和模糊性问题，以及工程管理中的项目集成交互和主体协同等困境。为此，巨型工程的稳健驾驭则通过国家战略统筹、决策优化和管理协同的整体性集成予以实现。具体而言，首先，国家以战略框定与工程目标建构，解决工程战略纵深与合法性问题，发挥国家意志宣誓与使命引领功能；其次，依托方案优化和共识决策，驾驭信息缺失和模糊性的决策难题，以集体理性弥合理想方案与决策结果的差距；再次，通过领导小组统筹部署、高层权威推动和各地各部门的多重协调，形成有效的府际协同和治理合力，解决碎片化权威问题；最后，通过国家主导的组织结构网络，国家权力全面嵌入工程管理全过程，解决多主体管理协同的难题，实现权力嵌入和有效动员。简言之，巨型工程的国家治理逻辑可概括为全面介入、战略统筹、稳健驾驭和有效治理。
巨型工程是一个国家实现战略意志和改造社会的重要手段。在现代国家，此类重大项目是国家依托政策系统与社会有效互动，实现巨型工程作为公共品供给的过程。作为一个棘手领域，巨型工程决策面临深度不确定的环境、超广时空尺度和跨界合作关系，具有超大规模的工程体量和倾斜性资源需求，驾驭此类复杂系统对国家能力提出了极高要求。国家信息收集与高质量决策、与社会系统展开互动、对资源进行统筹和动员等基础性能力支撑了对超大规模复杂政策系统的系统治理与稳健驾驭。