2018年7月17日范县某局与河南某建筑公司签订《工程施工合同》，双方约定范县某镇田园综合体项目工程由河南某建筑公司承建，并约定在施工结束验收审计后，根据审计价格向河南某建筑公司支付除本工程总价3%质保金以外的全部工程款。后河南某建筑公司按照合同约定对涉案项目工程组织施工，2018年9月17日项目完工，范县某局对工程进行了验收，并委托河南某工程技术咨询公司对涉案工程项目结算审核，结算审核报告结论显示涉案工程结算金额为5145164.5元。范县审计局对涉案工程项目决算情况进行了审计，于2021年2月4日作出审计报告，显示本案涉案项目多计工程价款401399.32元，与上述结算审核报告数额不一致。双方对涉案工程的结算依据产生争议，诉至法院。
【审判】
【评析】
社会审计与行政审计分属于不同的审计形式，在实务中，尤其是涉及政府投资的建设工程施工项目时，发包方与承包方在建设工程施工合同中约定结算工程款依据时频繁出现“审计”“行政审计”“政府审计”等字眼，因合同约定不明，双方在对结算条款进行解读时往往存在歧义，从而引发纠纷。因此，对工程结算中关于“审计”约定不明的处理规则值得深入总结分析。
一、行政审计与工程结算无必然联系
行政审计又称政府审计，是指由专职机构和人员对被审计单位的财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。根据《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)的规定及其立法宗旨，审计机关对发包人使用政府投资的建设项目结算进行审计，其目的在于监督发包人使用政府投资的情况，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。在我国现有的法律体系中，建设工程施工合同与行政审计分属不同性质的法律体系，行政审计属于行政法律关系的管理范畴，具有行政强制性，审计结论只对被审计单位有直接约束力，并不及于承包方。发包方与承包方之间的工程结算系平等民事主体之间的双务民事法律行为，属于民事法律关系的管理范畴，二者性质不同。只有当发、承包双方以合同约定的形式将政府审计引入工程结算条款之中，并明确约定政府审计作为工程结算依据时，政府审计与工程结算才会产生关联，整个结算过程完全体现发、承包双方意思自治的原则。
行政审计结论能否作为工程结算的依据正是司法实践之中的核心问题。这个问题，尤其是随着市场经济的深入发展，行政权力对于民事领域的干预逐渐减少，无论是在理论界还是在实务界对以行政审计为准则的使用必须有合同的明确约定已基本形成共识。因而，在合同明确约定以行政审计结论作为结算依据的情况下行政审计结论可以作为结算工程价款的依据。
在本案当中可以看到，未明确约定以行政审计作为工程结算依据，当事人申请以行政审计作为结算依据的，法院不予支持。《民法典》第四百七十一条规定，当事人订立合同，可以采取要约、承诺方式或者其他方式。第四百八十八条规定，承诺的内容应当与要约的内容一致。该规定当然适用于建设工程施工合同纠纷中。据此在民事合同中，当事人未明确约定“以政府审计作为结算依据”，即发包方、承包方并未就此达成合意，该条款对双方并不产生约束力。在双方当事人通过结算协议确认了工程结算价款，同时已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计报告，不会对双方结算协议的效力产生影响，任意一方请求以行政审计作为结算依据的，人民法院不予支持。
二、以行政审计作为工程结算依据限于当事人有明确约定
第一种情况，双方明确约定或履行合同中均认可使用以其他方式为结算依据的，应以约定方式为结算依据。如果合同双方对涉及工程的计价方式或方法已经进行了约定，就应当尊重合同双方的意思自治。工程结算应按照合同约定的实际完成的工程量，结合合同约定的结算条件进行结算，不得以行政强制限制民事权利，超越意思自治排除双方当事人的约定。
第二种情况，双方明确约定或履行合同中均认可使用行政审计报告为结算依据的，应以行政审计为结算依据。如果工程结算价款需要通过国家机关的行政审计方式来确定，这就意味着要将行政机关引入当事人双方之间的民事关系之中，这种情况必须经当事人明确的意思表示。双方应在合同中事先约定，明确要以国家审计机关的审核、审计结果作为工程款结算依据。此种情况看似是公权力对私权的干涉，但实质意义上是双方当事人自感选择以审计结果为约束双方之间的结算依据，仍是当事人意思自治的体现。
正因为行政审计本质上属于行政权力，为避免行政权力的肆意扩张，审计机关介入当事人之间的民事法律关系，作为工程结算依据的前提必须基于当事人明确的约定。最高人民法院(2012)民提字第205号民事判决书中提到“在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式”。一般情况下，对“明确约定接受行政审计结论作为结算依据”的理解，应从如下两个方面严格把握：
(一)合同必须明确约定为行政审计
民事合同是以当事人自治为原则，以行政干预为例外。所以，审计主体必须明确具体约定对于"审计”一词不能做扩张解释，不能因涉案工程属于政府投资的建设工程施工项目，且合同约定了应当进行审计，就推定合同约定的审计系行政审计。只有在建设合同中明确约定以财政投资审核结论(即行政审计)作为结算依据的情况下，才可以行政审计作为结算的依据。当事人在合同中仅约定“审计”作为结算依据的，无法认定合同双方对审计一词的合意是指行政审计，应视为约定不明，不能直接推定当事人约定的系行政审计。本案中，涉案《工程施工合同》仅约定“在施工结束验收审计后，根据审计价格向乙方支付除本工程总价3%质保金以外的全部工程款”并未明确该审计系行政审计，存在他种解释的可能，不适用推定解释。
(二)必须有以审计结论作为确定工程结算依据的意思表示
对此，这就要求建设工程施工合同的双方当事人在签订合同时充分考量这个问题，对于工程价款结算依据的约定也得慎之又慎。此外，还应注意当合同中的审计结算条款本身不存在效力瑕疵，在无其他无效事由的情况下，不宜对未经依法撤销或者变更的审计结论作直接或间接的否定。
三、“以行政审计作为工程结算依据”条款的突破情形
一般而言，当事人在《建设工程施工合同》中明确约定“以行政审计作为工程结算依据”的，视为双方自愿接受行政审计，发、承包双方均应受行政审计结果的约束。但在司法实践中，经常存在审计部门长期未出具审计结论，或者有证据证明审计结论明显不当等情形，导致承包人主张工程价款没有结算依据或审计结论对承包人不利。因为双方对工程结算方式的约定并不会直接触发合同以及结算协议生效或解除的后果，故而在特定情形下，承包人可突破该条款的约定，申请以其他方式进行结算。
第一种情况，政府审计部门无正当理由长期未启动审计程序或不出具审计结果的，仅能产生工程价款结算不能按照行政审计结果作为结算依据的法律后果，并不能免除发包人所负有的工程价款支付义务，双方仍然应当进行工程结算。由于行政审计结论不是确定工程价款的唯一方式，发、承包双方仍可通过另行协商、司法鉴定意见等其他方式确定最终的结算价款。
第二种情形，因发包人未及时提交或者未提交完整的审计资料等原因不正当地阻止政府审计条件成就的，若合同约定以行政审计结论作为结算依据，并约定逾期结算视为认可报结文件，如发包方拖延审计结算的，以报结文件作为结算依据。若未约定逾期结算视为认可报结文件，并且发包方拖延审计结算的，可发函要求发包方在合理期限内进行审计结算，合理期限内仍未审结的，或审计部门已明确无法出具审计结论的，承包人可以通过法律程序，诉请发包人支付工程款。经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程造价。
第三种情形，行政审计结论与客观实际情况明显不符，且审计部门对承包人提出的异议不能作出充分合理说明的，审计结论的科学性无法确定，诉诸法院时，可能存在审计结论不被采纳，甚至重新启动司法鉴定确定工程造价的法律风险。
作者：王英:濮阳中院开发区综合审判法庭法官助理;岳同心:濮阳中院宣教处科员。