揪心事故背后，谁来解决“无人负责”的问题｜文化纵横
梁玉柱
中共中央党校（国家行政学院）
应急管理培训中心
本文梳理改革开放以来中国不断强化的生产事故监管问责机制，指出事故调查权力格局经历了从行政集权到公共治理的模式转型。20世纪80、90年代，为推动地方发展和经济竞争，中央对地方监管有限，在“条”上的安全生产监管能力也不足。为遏制重特大事故及地方瞒报问题，2010年以后建立的事故查处督办制度，增强中央或上级对地方或下级的事故调查监督能力，主张挂牌督办、提级调查。课责惩戒也在政纪驱动和司法能动下走强，扭转了“集体负责”约等于“无人负责”的局面。在社会问责力量较为虚弱的背景下，行政权整合是推动各级官员尽职履责的重要渠道。
作者指出，从“地方共谋”到“齐抓共管”，监管问责由弱到强的核心机制在于压力型体制下的行政推动力和回应型国家下的司法能动力，根源在于党政结构所具有的强国家自主性。中国监管问责的转型，反映了党政体制调适国家权力结构以适配发展理念的中国经验，是统筹发展与安全的历史展现。
本文节选自《谁的问责之手——中国监管问责转型的动力机制分析》，原载《经济社会体制比较》2023年第1期，仅代表作者本人观点，供诸君参考。
谁的问责之手？
中国监管问责转型的动力机制分析
▍问题的提出：谁的问责之手
灾害中的责任分配既包含客观事实分析，也具有主观意义建构的成分。有学者宣称，一场灾害属于不幸还是不正义，取决于人们的意愿和能力。但意愿和能力的黑箱却尚未打开，这就产生了对失责惩罚正义与否的争议。
West市和天津港的两个危化品爆炸案例向我们展现出，在工会势力强硬、政党竞争激烈、媒体监督尖锐的美国，鲜见对失职官员提出监管问责指控。而在工人抗争能力有限，体制内外对官员批评力量不足的背景下，官员却在事故处理中首当其冲。中国官员因监管失责面临着严厉的法律、政治和社会问责。为何在中国事故情境下官员问责被视为正义？又是什么力量推动了监管问责？本研究以1978年改革开放以来中国不断强化的生产事故监管问责为分析内容，研究推动中国监管问责转型的力量。
▍事故调查：从行政集权到公共治理的强干预
黄仁宇在论述明朝“属地责任”时指出，当一个地区发生了问题，府县官自然责无旁贷。案悬不结，责任不明，必将破坏文官机构的规律，失去以后赏罚的标准。这种以属地为追究原则的历史做法是时代局限性的体现。由于京城对地方的信息不对称，皇帝对地方官的监督能力不足，只能以地方政权代理人为惩罚对象。这种责任追究模式也导致地方瞒报、“报喜不报忧”、“抓替罪羊”等乱象，造成权责罚不对称，刑罚不正义，甚至整个官场恐慌等问题。事故调查在赏罚中具有基础性作用，事故调查准确性为问责正义奠定基础。对于生产事故，各地官员也是避之不及，究其原因在于事故造成的后果可能带来对官员监管失职的惩罚。地方监管者可以利用信息不对称的优势，以政政合谋、政企合谋、政社合谋等方式掩盖责任，逃避问责。这也考验着国家对事故调查过程的控制力。准确的事故调查依赖于特定的权力关系，才能实现事故信息的及时准确传递、调查过程的独立透明权威，这就需要央地之间、部门之间、政社之间的监督与协作。对改革开放以来中国生产事故调查而言，事故调查权力格局就经历了从行政集权到公共治理的模式转型。
2023年3月20日黑龙江省教育厅发文《齐齐哈尔市开展学校安全督导调查》
（一）从行政主导到部门制约：司法和监察力量的强化
1949年新中国成立后，国家建立起现代化的官僚组织，但事故问责的专业化却被忽视了。在职责分工上，劳动部门作为安全生产的综合管理部门，在处理生产伤亡事故的权力较弱。根据1956年国务院出台的《工人职员伤亡事故报告规程》，从事故调查权、总结权、报告权、处理权、监督权等来看，企业行政或者企业主管部门是绝对的权力中心。劳动部门能够参与到整个处理流程之中，但更多是以监督权的身份参与。公安、法院、检察院等司法机关并未正式介入生产伤亡事故的处理、调查上。司法机关对于个别严重后果的生产事故的刑事追究主要依据党和政府出台的政策。改革开放之初，将生产事故看作责任事故的意识还不强烈。加之法治水平落后，事故调查并没有走上法治化道路。改变在于调整事故调查的部门关系，增强监察部门、检察部门、劳动部门等话语权，推动部门之间的分工、合作与制约。
1983年最高人民检察院的一份文件针对“一些死亡十人以上的特大事故发生后，有的检察机关没作反映”这一问题，提出要求“依法查处重大责任事故案件，是检察机关经常性的任务之一”。劳动人事部转发了最高检的文件并要求，各地今后企业发生重大职工伤亡事故，要主动与当地检察机关联系配合。这些规定突出了司法机关在事故调查中的责任和地位，强化法律、行政法规在事故调查中的作用，达到以法治刚性和行政压力约束行政人员的行为责任。但是，这一时期司法机关参与事故调查还主要是围绕重大责任事故。1986年3月，最高检和劳动人事部联合印发了《关于查处重大责任事故的几项暂行规定》，强调人民检察院既要追究职工犯有重大责任事故罪的责任人员的刑事责任，也要追究国家工作人员犯有玩忽职守罪的责任人员的刑事责任。1991年1月，监察部发布规定，要求监察机关参与事故调查，“对负有责任的监察对象提出行政处分建议或作出行政处分决定”。这些规定意在不断推动司法、监察等监督力量在事故调查中的地位。
1991年2月，国务院发布《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，取代了1956年国务院发布的《工人职员伤亡事故报告规程》。新的《规定》赋予政府安全生产（劳动）主管部门和公安、监察等部门对死亡事故、重大伤亡事故的查处权，从而结束了建国以来企业自己调查自己、自行追究自身事故责任的情况。2007年颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》对事故进行了细致的分级，根据事故级别由属地负责事故调查，同样要求安监部门、监察机关、公安机关等组成，并应邀请检察院派人参加。改革开放以来，事故调查一直奉行由属地负责的安排，只是对调查组的权力结构进行调整，增强调查的司法监督、监察监督等，实现多部门的合作与制约，防止部门利益或个体私利。为了持续推进行政执法与刑事司法衔接制度，2019年4月，应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，进一步提升行政执法与刑事司法衔接工作的权威性和法治化。整体来看，事故调查结构从部门分工、合作、制约三个维度提升了合理性。事故调查的独立性、客观性在增强。
（二）重塑国家监察与地方监管格局下的中央与地方关系
部门之间的合作与制约有助于对事故展开客观调查，但部门制约很可能被上下级关系所扭曲。究其原因在于下级政府内虽然存在部门制约，但又是一个治理整体，存在一致的整体利益。这种上下级关系更突出表现在中央与地方关系上。安全生产是地方政府为本地发展提供的公共服务之一，属于地方政府职责。中国生产监管职责划分一直是“国家监察，地方监管”的格局。属地管理制度将事故调查职责赋予了地方，但面临着地方、部门或监管者的阻碍，使事故调查偏离中央要求，偏离客观准确。
1980年2月，国家经委等部门联合发布报告《关于工业交通企业加强法制教育严格依法处理职工伤亡事故的报告》，对生产中“不知法、不守法，有法不依、违法不究”提出批评，提出一些地方和单位事故发生后不是依法严肃处理，而是“谎报事实，掩盖事故真相，或拖延不报，企图大事化小、小事化了”“绝大部分事故特别是一些涉及刑事责任的恶性事故，都没有按国家规定及时上报、严肃处理，政治影响很坏”。这一文件指出了改革开放之初，事故调查中地方或下级谎报、瞒报、延报等问题，给事故调查的真实性埋下了隐患。一方面，这是地方对中央事故调查政策要求的扭曲。另一方面，这也是中央对地方事故调查监管不足的结果。在80、90年代，中央为了推动地方在发展经济上竞争，赋予地方高度集权的体制，中央对地方监管有限，在“条”上的安全生产监管能力也不足。由此导致，在分权和市场化的背景下，GDP的政治锦标赛激发出地方政府的积极性，导致的出现威权性压低劳动成本，甚至省略基本安全措施。这种事故调查局面存在危害中央统治合法性的风险。在此情况下，中央对生产事故问责要求不断提高，对地方事故调查也提出了更高的要求和更深的介入，以发挥纵向约束机制的作用。
（三）从政府管理到社会治理的有限政社互动
综上而言，客观准确的事故调查要求调查组能够获取有效信息，破除利益、人情、关系等不正当干扰，中国事故调查的权力模式经历了从行政集权到公共治理的转型。这种转型表现在三个方面：其一，完善权力部门的分工与合作，既加强立法、司法、行政、监察之间的协同配合，又推动司法、立法等非行政部门的组织能力，增强部门间监督。其二，强化中央对地方调查过程的介入和干预，以此增强国家事故监督能力。其三，增强社会对政府的监督。显而易见，司法和监察的深度介入具有关键作用，而此又依赖于中央对加强地方控制的意志和能力。
▍课责惩戒：政纪驱动与司法能动下的强问责
客观正确的事故调查构成问责的基础前提，而课责惩罚构成问责的实质。如果课责机制能够切实运转，问责才能够发挥出制度设计的约束和激励目标。而如果课责流于形式，无疑削弱了问责的有效性，也消除了事故调查的价值。对生产事故监管问责而言，失责官员面临着来自政务、党纪、法律、舆论等多方面的问责压力，这些问责方式在强制力和权威性上存在显著区别。改革开放以来，中国生产事故监管问责的课责惩戒经历了从“地方共谋”下的弱问责到“齐抓共管”下的强问责的转变，转变的核心动力在于具有中国特色的政纪驱动和司法能动主义，而社会促动也发挥着催化作用。
（一）政纪驱动下的政治问责
从政治整合的角度看，公共行政是一种政治整合的机制，而不只是官僚制的、形式主义的、非政治的执行机器。在中国社会问责力量较为虚弱的背景下，行政权整合是推动各级官员尽职履责的重要渠道。属地管理原则下广泛的党纪政纪处分是监管责任体制高度依赖行政权的体现，也显示了行政权在国家治理结构中的关键地位，而这也是等级化、集权化的压力型体制所赋予的功能。
（二）司法能动下的法律问责
国家立法是社会反向运动中国家保护社会关键举措。刑事处罚比民事处罚具有更大的威慑力。对监管问责而言，法律问责比政治问责有更大的威慑力。而风险社会下社会整体对风险的焦虑，为预防刑法的兴起提供了合法性，推动着国家的全方位介入，包括利用法律制度对风险问题做出回应。与此对应的是国家对监管权法律问责的强化。
（三）社会促动下的社会问责
▍监管问责转型的中国经验及政治解释
每一套政治体制都有其自身的变迁力量，这也决定了治理转型的过程和方向。从中国监管问责转型来看，监管问责展现出从弱问责到强问责的变迁。在此过程中，政党国家一直居于变革的核心地位，其自主性体现在中央核心决策者的发展偏好与其国家凝聚力和国家控制力始终相得益彰，并行不悖。从理论解释来说，与精英理论、利益集团理论相比，国家自主性理论具有更好的解释力，但也需阐明其中的独特机制。国家自主性是中央核心决策者所制定的公共政策与其自身的偏好之间的一致程度。国家自主性的成长，在于地方和社会干预或破坏国家政策的能力减弱，国家主动塑造或积极回应以提升政权合法性的能力增强。中国党政体制作为一种全控型政治，主导国家的政治方向，规定国家的政治过程，决定政治价值的配置。福山也认为，把中国的党政体制与其他发展中国家区分开来的一种特性是自主程度。这一自主性是如何作用于监管问责转型呢？
在改革开放初，国家以经济建设为中心的定位，使事故监管问责在职责安排、部门关系和课责结果上呈现出弱问责体制特征，也得到了地方支持。在发展主义战略下，政权建设侧重于以行政权深度介入经济发展过程，尤其是通过地方分权下的政治锦标赛机制推动经济增长，形成显著的地方公司主义特征。与行政权迅速扩张不同的是司法权和立法权的不充分发育，导致司法和立法对行政的监督和制约不足，社会力量尚未兴起，更无力对事故问责施加压力。因此，改革开放前期党和国家对现代化建设过程的战略判断和路径选择形成了当时弱监管问责体制特点。政权结构中的行政、立法和司法权力呈现出“非均衡的权力扩张”的成长特点。行政权与资本密切配合，在演绎了经济高速增长的同时，也造成生产事故高发，安全发展滞后。
这种转型并非不受社会因素和地方因素的影响，但这种影响有其局限。从地方支持与抵抗来说，在从“弱问责”体制转型到“强问责”体制过程中，中央权力一直居于变动的主心地位。地方监管者对强化问责的抵制也是个体化、虚弱且消极的，根源在于地方对中央组织路线的依附性。从社会支持和服从来说，社会作为监管权保护的对象，也成为事故问责过程中的一支力量。从事故问责前、中、后三个阶段社会参与来看，社会力量显现出有限参与和有限压力特征。国家对社会的嵌入、吸纳、回应使社会力量在事故处理中成为一支合作、支持的力量。