【作者】王锴（北京航空航天大学法学院教授）
内容提要：法律监督是在当代中国宪法制度和实践中生成的标志性概念。从一般监督理念的确立，到一般监督不被强调直至被取消，再到一般监督理念的回归，具有中国特色的法律监督概念日渐成熟。要系统全面地把握中国法治理论与实践中的法律监督概念，有必要从宪法所构建的监督体系入手，理顺法律监督与宪法上其他监督之间的关系、法律监督与检察权之间的关系，以及法律监督与检察一体、独立行使检察权原则之间的关系。不同于宪法上明示或隐含的其他监督类型，人民检察院法律监督的监督内容只包括合法性，监督手段侧重程序性，监督方式强调与办案相结合。法律监督是检察权的本质属性，检察权指的就是检察机关所行使的法律监督权。宪法同时规定了检察一体原则和独立行使检察权原则，这两者之间存在张力，但都必须朝着有利于开展法律监督的方向发展。
关键词：法律监督；检察权；一般监督；检察一体；独立行使检察权
目次一、我国宪法上法律监督的内涵变迁二、法律监督与宪法上其他监督的关系三、法律监督与检察权的关系四、法律监督与检察一体和独立行使检察权的关系结语
一
我国宪法上法律监督的内涵变迁
我国宪法上的“法律监督”概念源于苏联的检察监督。苏联的检察监督制度旨在维护国家的法制统一。1922年，苏俄九届全俄中央执行委员会第三次会议决议通过《检察监督条例》，该条例第2条将检察监督分为一般监督、侦查监督、在法庭上支持控诉和监所监督。苏联成立后，检察监督主要分为一般监督和审判监督。我国的法律监督概念是基于对苏联检察监督性质的理解而形成的，即检察监督是“检察机关对遵守法律进行监督”。这一点，从1950年9月4日中共中央发布的《关于建立检察机构问题的指示》中便可以看出。该指示称：“苏联的检察是法律监督机关，对于保障各项法律、法令、政策、决议等贯彻实行，是起了重大作用的。我们则自中华人民共和国成立以后，才开始建立这种检察制度。”当然，受社会现实的影响，我国对于法律监督的定位并非一成不变，而是经历了三个阶段。
中华人民共和国成立初期，借鉴苏联的检察监督制度，我国在法律监督中融入了一般监督的内容。1949年9月27日通过的中央人民政府组织法（已废止）第28条规定了最高人民检察署“对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律”的一般监督权。1954年4月10日，第二届全国检察工作会议决议认为，必须逐步建立“一般监督制度”，“监督政府机关和国家工作人员是否严格遵守法律制度，贯彻执行国家的法律”。究其原因，正如董必武所指出的，“检察机关的职责是保障国家法律的执行。国家和人民需要检察机关维护人民民主法制”。一般监督的理念在1954年宪法中进一步得到确认，该部宪法第81条规定，中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。同年颁布的人民检察院组织法在第４条中规定，地方各级人民检察院对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督。
正如彭真在第二次全国检察工作会议上指出的，要“按照我国的基本情况，参照苏联检察工作的经验，摸索出一套比较成熟的经验，建立起一套行得通的基本的检察业务制度”，“有了苏联的经验是有了带路的人，但必须按自己的实际情况去做”。我国宪法上的法律监督虽然源自苏联的检察监督，但无论概念表述，还是概念的内涵与外延，都带有鲜明的中国特色。
其一，我国的法律监督不包含宪法监督，而苏联的检察监督包含宪法监督。1933年《苏联检察院条例》第4条规定，检察机关有权监督苏联、各加盟共和国各主管机关，以及各地方政权机关的决议和命令是否符合苏联宪法、苏联政府的决议和命令。我国自1954年宪法开始就将“监督宪法实施”的权力赋予了全国人大，故法律监督与宪法监督存在严格界分。尽管1978年宪法第43条第1款规定，“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权”，但该规定并未实际执行。
其三，我国法律监督的主体和对象与苏联不同。苏联检察机关内部实行检察长领导制（又称“一长制”），其法律监督的主体是检察长。我国法律监督的主体是人民检察院，这与我国人民检察院实行检察长领导下的民主集中制有关。我国法律监督的对象与苏联检察监督的对象也存在细微差别。就苏联的一般监督而言，根据1929年《苏联最高法院和最高法院检察机构条例》第58条，一般监督的监督对象不包括苏联中央执行委员会及其主席团、苏联人民委员会以及劳动国防委员会。据学者的解释，将上述机构排除出一般监督的监督范围，主要是因为苏联检察长要向苏联中央执行委员会及其主席团、苏联人民委员会负责，对它们进行监督，可能会损害党的领导以及苏维埃制度。在我国，一般监督的监督对象早期不包括党的机关、国家权力机关、国务院，甚至对某些国家机关工作人员（如全国人大代表）的违法行为的监督也要经过全国人大常委会的批准。这个排除范围比苏联的要大一些，因此，人民检察院行使一般监督权并不会导致党的领导以及人民代表大会制度的弱化。
二
法律监督与宪法上其他监督的关系
宪法上隐含的监督主要有政协监督（民主监督）、舆论监督、监察监督三种。政协监督属于社会监督，因为政协并非国家机关，监督的内容也不限于合法性。根据《中国人民政治协商会议章程》，政协的民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题的解决落实情况，国家机关及其工作人员的工作等，通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。政协监督主要以程序性手段为主。舆论监督也属于社会监督，从宪法第41条的规定来看，舆论监督的内容也不限于合法性，公民不仅可以对国家机关及其工作人员的违法行为提出申诉、控告或检举，也可以针对这些主体行为的合理性提出批评建议。监察监督虽然属于国家监督，但根据监察法第11条第1项，监察委员会对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业，以及道德操守情况进行监督检查。可见，监察监督的内容也不限于合法性，其还包括合纪律性和合道德性。在这一点上，监察监督与党内监督的内容有所重合。
基于以上分析可以看出，相比宪法上的其他监督，人民检察院的法律监督具有特殊性。这种特殊性既体现为人民检察院的法律监督是代表国家进行监督，也体现在其监督内容（只监督合法性）、监督手段（侧重程序性）和监督方式（结合个案）上。因此，将人民检察院的法律监督称为专门的法律监督是恰当的。与宪法上的其他监督相比，由人民检察院开展的专门的法律监督具有以下特征。
第一，法律监督的主体是作为国家机关的检察机关。法律监督属于国家监督，这使其区别于社会监督、党内监督。国家监督与国家机关享有的监督权力相联系，而社会监督更多是基于社会公众享有的监督权利而形成的。国家监督也与党内监督不同。根据《中国共产党党内监督条例》，党内监督的主体包括党委（组）、党的纪律检查委员会、党的基层组织、党员。同时，党内监督的内容是确保党章党规党纪有效执行，而不是法律的执行或遵守。当然，法律监督是国家监督，国家监督却不一定是法律监督，其也可能是宪法监督。国家监督也不限于检察机关的监督，权力机关的监督、审计机关的监督、审判机关的监督等也都属于国家监督。现行宪法第11条第2款规定的国家对非公有制经济的监督，具体是指监督私营企业主依法开展经营活动，包括在开业登记、经营范围、经营方式、劳资关系、价格和税收等方面进行严格管理。这种监督更像是一种对企业的监管，尽管其内容也包括检察机关对作为犯罪嫌疑人的非公有制经济主体提起公诉，但主要不是由检察机关进行，而是由市场监督管理部门、税收管理部门等行政机关进行的。
第二，法律监督的内容是监督法律的执行或遵守，这使其区别于宪法监督、政治监督。宪法监督是指监督宪法的实施，其主要由全国人大及其常委会负责。法律监督以追究法律责任为最终目的，且相应的法律责任往往具有可司法性。政治监督的后果是由被监督者承担政治责任，政治责任不具有可司法性。至于法律监督中的“法律”究竟应作广义理解还是狭义理解，笔者认为应视具体情况而论。在刑事监督中，基于罪刑法定原则，“法律监督”中的“法律”自然指的是狭义的法律，即全国人大及其常委会制定的法律。在刑事监督之外，如在针对民事诉讼、行政诉讼，乃至行政违法的监督中，“法律监督”的“法律”就应作广义理解。
第三，法律监督与法律救济不同。法律监督的目的是维护国家法制统一，检察机关也被称作护法机关或者法律的守护人，其不同于只强调维护国家利益的机关。之所以检察机关对于特定案件的侦查属于法律监督，而公安机关的侦查不属于法律监督，原因就在于，从检察制度的发源看，在过去的纠问制诉讼模式下，法官既管裁判又管追诉，既当裁判员又当运动员，很难做到中立，故追诉的职能只能交给检察机关；而检察机关作为法律的守护人，不仅要追诉犯罪，更要搜集有利于被告的证据，并注意保障被告在诉讼中应有的程序权利。因此，我国人民检察院组织法第6条规定，人民检察院坚持司法公正，以事实为根据，以法律为准绳，遵守法定程序，尊重和保障人权；检察官法第5条第2款规定，检察官办理刑事案件，应当严格坚持罪刑法定原则，尊重和保障人权，既要追诉犯罪，也要保障无罪的人不受刑事追究。之所以要赋予检察机关以批捕权，目的就在于保证公安机关活动的合法性。公安机关作为行政机关，不仅追求合法性，也追求行为的合目的性。为防止公安机关为了实现合目的性而牺牲合法性，需要由检察机关来监督侦查活动，以“匡正”公安机关基于法外因素的考量。
第四，法律监督是具有主动性的活动。曾有学者提出疑问，为何不把法院的审判活动称作法律监督？法院的审判客观上的确会产生监督的效果，如行政诉讼法第1条规定，行政诉讼的目的之一是“监督行政机关依法行使职权”。但是，行政诉讼的原告是与被诉行政行为具有利害关系的人（行政公益诉讼除外），行政诉讼的主要目的和直接目的还是权益救济。更重要的是，诉讼实行不告不理原则，法院不能在没有原告起诉的情况下主动进行监督。需要注意的是，宪法第132条第2款规定，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。这里的监督对应于“领导”，其重在反映上下级法院之间不存在上命下从的关系。并且，这里的监督主要是指上级法院主动进行的监督，不同于通过受理上诉或再审来纠正下级法院的裁判，后者仍然是根据当事人的申请来进行的，更多是对当事人权益的一种救济，监督只是救济的附随效果而非主要目的。上级法院主动对下级法院进行监督，最典型的方式就是提审或者指令下级法院再审，此外，也包括发布司法解释、指导性案例或者审判指导性文件等督促下级法院正确解释和适用法律。
第六，法律监督要与办案相结合。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，这揭示了人民检察院的法律监督与人民法院审判的相似性（即客观公正和案件性），也反映出人民检察院的法律监督与宪法上其他监督的不同，如人大的监督就不是以案件的形式开展的。法律监督的这一特点被检察系统概括为“在办案中监督、在监督中办案”。之所以称检察机关为司法机关，就在于其法律监督是以办案的形式开展的，这使检察机关的法律监督更加有的放矢，从而成为司法监督的一部分。
三
法律监督与检察权的关系
（一）从检察到监督
从检察到监督的转变，决定了我国的检察权比传统上西方国家检察权的权力范围要广，但这并不意味着检察机关的法律监督是无所不包的。实际上，根据我国宪法和法律，人大监督、法院监督、审计监督等都有合法性监督的成分。所以，人民检察院作为法律监督机关行使的其实是“不由其他机关行使的法律监督权”。检察机关进行法律监督时，必须遵从权力分工和职权法定的要求，既不能侵入其他机关的监督权范围，也不能行使法律没有授予的监督权限，这正是宪法第136条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”的应有之义。
（二）对检察权的法律监督属性的认识
根据人民检察院组织法第20条，人民检察院行使下列职权：（1）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（2）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（3）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（4）依照法律规定提起公益诉讼；（5）对诉讼活动实行法律监督；（6）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（7）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（8）法律规定的其他职权。这些权限中，第5项至第7项职权与法律监督有直接关联，这已在条文中有所明示。要回答人民检察院行使检察权的本质是否法律监督，关键就在于对第1项至第4项以及第8项职权性质的认识。
人民检察院的自侦权主要规定于刑事诉讼法第19条第2款，该款共有两句，第一句是“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查”，第二句是“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。从文义来看，第一句明确了人民检察院的侦查发生在对诉讼活动进行法律监督的过程中，这已经反映了该项权力的法律监督属性。至于第二句，根据官方释义，也是检察机关行使监督权的体现。所谓“需要由人民检察院直接受理时”，指的是公安机关应当立案但拒不立案，或者虽然立案但有怠于侦查等情形发生时。此时由人民检察院立案侦查，有利于加强检察机关对公安机关立案侦查活动的监督。
赋予人民检察院以批捕权，显然也是出于监督公安机关的需要。根据刑事诉讼法，由人民检察院行使批捕权，为的是防止公安机关滥用逮捕权、不当限制公民的人身自由。当然，公安机关也有权对人民检察院的批捕权进行监督，即“公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议，但是必须将被拘留的人立即释放。如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。上级人民检察院应当立即复核，作出是否变更的决定，通知下级人民检察院和公安机关执行”（刑事诉讼法第92条）。这体现了宪法第140条所规定的“人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当......互相制约”的精神。
人民检察院行使公诉权的目的在于对公民、法人或其他组织的犯罪行为进行监督，人民检察院行使公益诉讼权，目的在于对民事违法行为和行政违法行为进行监督。这些监督具有一般监督的典型特征，是人民检察院最传统的权力，也是其独有的权力。关于人民检察院享有的兜底性职权的性质，人民检察院组织法第21条已经给出了答案，该条第1款明确规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权......可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”也就是说，人民检察院行使的是带有法律监督属性的权力，且其只能行使带有法律监督属性的权力，法律监督是检察权的本质属性。
四
法律监督与检察一体和独立行使检察权的关系
（一）法律监督与检察一体原则
检察一体是大陆法系国家检察制度的特点，它具体是指上下级检察机关形成“上命下从”的关系，即上级检察机关对下级检察机关处理的检察事务享有指挥监督权、职务收取权和职务转移权，下级检察机关承担相应的服从义务和报告义务。我国人民检察院组织法第24条第1款之规定就是检察一体原则的具体表现。根据该款，上级人民检察院可以对下级人民检察院行使下列职权：（1）认为下级人民检察院的决定错误的，指令下级人民检察院纠正，或者依法撤销、变更；（2）对下级人民检察院管辖的案件指定管辖；（3）办理下级人民检察院管辖的案件；（4）统一调用辖区的检察人员办理案件。这些职权中，第1项是指挥监督权，第3项是职务收取权，第2项和第4项是职务转移权。人民检察院实行检察一体原则，目的在于统一追诉标准和统一法令解释。由于检察机关实行起诉便宜主义，人民检察院对一些案件享有起诉裁量权，为了统一追究犯罪的标准，有必要实行检察一体。同人民法院一样，人民检察院也是适用法律的机关，对于法律的理解应当统一，但检察院之间并不存在类似于法院的审级制度，通过检察一体来统一不同检察院对于相同法律的解释，是平等原则在检察事务上的必然要求。
（二）法律监督与独立行使检察权原则
一般来说，人民检察院独立行使检察权，体现在内部独立和外部独立两个层面。内部独立是指抵御来自检察系统内部的不当干涉，这主要跟检察一体原则的界限有关；外部独立是指抵御来自“行政机关、社会团体和个人的干涉”。法律之所以没有规定人民检察院不受政党、权力机关、审判机关、监察机关的干涉，是因为中国特色社会主义的本质特征和根本政治制度决定了人民检察院要接受党的领导，并且要向产生它的权力机关负责，并受其监督。此外，人民检察院只对合法与否享有程序性的监督权，对于合法性的最终认定，仍然要以审判机关的裁决为准，不能认为审判机关否决人民检察院的意见构成对人民检察院的不当干涉。根据宪法第127条第2款，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，与检察机关构成互相配合、互相制约的关系，所以人民检察院独立行使检察权，并不排除监察机关的“干涉”。
从根本上讲，人民检察院独立行使检察权为的是便于开展法律监督，确保法律监督的客观公正。不同主体能在多大程度上影响人民检察院独立行使检察权，需要具体问题具体分析。政党和人大对人民检察院的领导或监督，只能是政治性的、整体工作上的领导或监督，而不能是对具体个案结果的干预。上级检察机关、审判机关和监察机关若要就个案发号施令，或者进行监督，必须在法定职权范围内进行。
（三）从法律监督的视角评价异地异级调用检察官制度
近年来，围绕异地异级调用检察官制度的合宪性，理论界和实务界产生了不少争论。该争论也涉及法律监督、检察一体以及独立行使检察权之间的关系问题。异地异级调用检察官制度的法律依据是人民检察院组织法第24条第1款第4项，即上级人民检察院“可以统一调用辖区的检察人员办理案件”。《人民检察院刑事诉讼规则》第9条第2款、《人民检察院民事诉讼监督规则》第8条第3款、《人民检察院公益诉讼办案规则》第11条第2款等，对人民检察院组织法第24条之规定进行了细化。从争论的内容来看，支持异地异级调用检察官制度的主要依据是，根据检察一体原则，上级检察机关享有职务移转权，而反对该制度的理由主要是，宪法第138条规定“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”，故上级检察机关要调用辖区内下级检察机关的检察官到任职地之外的地方办理检察事务，应当得到调入地的人大常委会的任命。
结语
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《法学研究》2024年第1期目录
【建构中国自主法学知识体系】
1.中国式现代化进程中的属地管理原则
叶必丰（3）
2.迈向自主法学知识体系的比较法研究范式
——以2003-2022年的比较法论文为样本
宋亚辉（19）
3.人民检察院法律监督的体系分析
王锴（39）
4.宪法通信权双重保护论
屠振宇（55）
5.家庭关系民法适用和续造的顺序
刘征峰（72）
6.中国民间公益法人制度现代化的路径选择
李德健（92）
7.公司分配视角下的股东身份从属债权劣后受偿
何欢（110）
8.法律关系范式之反思
——以民事诉讼法为中心
袁中华（129）
9.信赖作为受贿犯罪的保护法益
金鸿浩（148）
10.行刑衔接中采信专业性认定之困境及其破解
——以事故调查报告为研究对象
张泽涛（166）
【因应平台经济的法律调适】
11.平台形态演变视域下垄断行为的异化与因应
侯利阳（184）
12.平台扼杀式并购的反垄断悖论
李希梁（205）
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