监察体制改革背景下的监察权与检察权
一、基础概念：权力制约、监督与制衡
现行我国《宪法》第一百二十九条明确了检察院的法律定位是“国家的法律监督机关”，因此，长期以来关于检察权性质的争论形成了一个相对主流的意见，即检察权属于法律监督权。然而，监察体制改革的顶层设计使人们不得不重新思考检察机关的宪法定位和检察权的性质。监察委员会的出现打破了检察机关作为国家法律监督机关的唯一性，丧失了这个唯一性的检察机关继续坚守“国家的法律监督机关”这一宪法定位难免会受到正当性质疑。在判断国家监察权的性质和国家监察委员会的法律定位，以及检察权的性质和检察机关的法律定位之前，需要先界定几个基础概念：权力制约、监督与制衡。
监督与制衡各有其优势与劣势。概言之，监督是单向的、高效率的，但是永远存在谁来监督监督者这一难题。制衡是双向的、稳定的和刚性的，但是必然在一定程度上牺牲效率。不论分权与制衡理论和社会主义监督原则对该问题之论述差异何其大，有一点共性不容置疑：权力制约原则乃宪法基本原则。厘清权力制约、监督与制衡这三个概念的目的，是为准确界定国家监察委员会和检察院的权力属性、职能以及宪法定位提供必要的理论基础。毕竟“设立监察委员会既是事关全局的重大政治改革，也是国家权力结构改革的重大举措”。无论是国家监察委员会还是检察院，其核心使命都在于规范权力运行，防止公权力滥用。然而，公权力不仅强大，而且行使的方式多样，因此，以权力制约权力也不能依赖单一的主体、固守单一的途径。正如韩大元教授所说：“对公权力的制约不能以单一机制来完成。”唯有将监督机制和制衡机制相结合，方能构建完善的权力制约机制。同时，只有理顺权力制约体系中的监督机制和制衡机制的关系，让国家监察委员会和检察院各归其位、各司其职，才能实现二者职能的良好衔接。
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国家监察委员会的法律定位及监察权的性质
事实上，判断一种权力的属性，不仅要考虑权力划分的基本理论，更要考虑国家的根本政治制度和宪制结构。我国实行人民代表大会制，在根本上不同于西方的两院制和三权分立的权力架构。“我国宪法所设计的国家权力结构是以国家机构为中心，而不是以国家权力的性质为核心”。《改革试点决定》规定：“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”可见，改革者的意图是将监察委员会塑造成与政府、法院和检察院并列的、由人大产生并对人大负责的国家机关。监察体制改革将使稳定多年的人大之下“一府两院”的结构转变为“一府两院一委”的新结构。因此，监察委员会的法律定位应当是平行于“一府两院”的专门行使监察权的国家机关。伴随着监察委员会这一新型国家机构的诞生，监察权也随之“升格”为有别于立法权、行政权和司法权的独立的国家权力。有学者将之称为“现代公共权力‘第四权’”。
如前所述，监督最根本的特点在于监督权独立于被监督的权力。无论是监察权的属性，还是监察委员会的宪法地位，抑或是监察权的行使方式，都具备了独立性的特点。由此可见，监察委员会拥有的“集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体”的监察权属于监督权的范畴，国家监察委员会属于监督机关。既然监察权属于监督权，由监督权自身的特点所决定，在改革试点探索和后续的制度设计中必须考虑两个方面的问题。其一，如何提高监督者的专业素质和监督能力。权力监督是外部监督，监督者是特定的，而被监督对象则遍及各个领域，这就必然对监督者的专业素质和能力提出很高的要求，既要熟悉监督权的行使，又要熟悉被监督者的业务特点和权力运行模式，否则，将要么因为“技不如人”而无法实现有效监督，要么矫枉过正而对被监督者的正常工作造成干涉甚至出现权力越界。其二，如何实现对监督者的监督。监察权作为一种综合性的、高效而强大的权力，其滥用会造成非常可怕的后果，因此，它也应该受到制约。
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职能整合后的检察院与检察权
以公共利益为理论基础来界定检察院的法律定位和检察权，显然没有抓住问题的本质。行政权同样以保护和实现公共利益为目的，甚至更加直接，以行政许可、国有土地上房屋征收等常见的行政行为为例，无一不是有关法律明文规定以维护公共利益为必要前提。正因如此，有学者明确提出行政法在本质上就是以公共利益为本位的法。此外，司法机关和军事机关等国家机关，其职权的行使归根结底都是为了公共利益。因此，保障和实现公共利益是检察机关的价值追求，但并不是检察权区别于其他国家权力的根本属性。
将检察机关定位为公诉机关和诉讼监督机关的观点的主要理由在于职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性和监督属性的权力，是我国宪法将检察机关定位为“国家法律监督机关”的主要根据和重要支撑，因此，侦查权的剥离直接导致检察院失去法律监督机关的地位。姑且不谈这种观点的结论正确与否，笔者认为其理由就存在错误。
首先，职务犯罪侦查权可以被视为检察机关最具刚性的权力，但并非最具监督属性的权力。
其次，职务犯罪侦查权并非宪法把检察机关定位为“国家的法律监督机关”的主要根据。
如何正确理解我国宪法中检察院是“国家的法律监督机关”的含义，韩大元教授撰文进行了详细的解读，本文不再赘述。从理论上讲，职务犯罪侦查权仅仅是检察院作为法律监督机关的“专门”性的表现之一。从实践情况看，侦查权不过是检察院顺利行使监督权的无形后盾，将其视为检察院作为法律监督机关的主要根据显然是以偏概全。事实上，检察院作为国家的法律监督机关的主要根据在于两点：第一，在我国宪法确定的国家机构体系中，检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的国家机关；第二，检察院的监督对象覆盖了司法权和行政权的主体，体现了检察机关对司法机关和行政机关职权行为合法性的全面监督。事实上，这两点均未因为检察院的职能整合而受到任何影响。
综上所述，笔者赞同监察体制改革并未改变检察院作为法律监督机关的定位的观点。不过，“检察机关是法律监督机关，但不能以此就得出结论检察权就只是法律监督权，因为检察权是外延远远广于法律监督权的一个概念，检察权是包含有法律监督的权力”。
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监察监督与检察监督的关系
改革以后，监察委员会和检察院的关系自然成为一个不容回避的问题。有人认为“监察委员会就事实上取代检察机关成为了真正意义上的法律监督机关”之说。有人则提出完全相反的观点，认为“监察委员会的成立，并不改变、更不取代检察机关的法律监督机关地位和属性”。笔者认为，法律监督权并非排他性的权力。韩大元教授指出检察机关虽然是法律监督机关，但不是全面监督法律实施的机关，也没有去“统揽法律监督权”。在完善的权力制约机制中，应当设置多元监督主体和多元监督机制。监察体制改革的目的并不是要剥夺检察院的监督权和法律监督机关的地位，而是要通过新设监察委员会来全方位规范和制约公权力的运行。对检察院而言，则不妨以监察体制改革为契机，加强和完善自己的监督职能。既然监察委员会和检察院都拥有监督权，那么二者是否构成了权力重叠或者冲突呢？仔细分析不难看出，监察委员会的监督和检察院的监督存在诸多不同之处，监察体制改革并非叠床架屋的制度浪费。
第一，监督对象不同。
从《改革试点决定》的规定来看，监察委员会“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。无论“公职人员”的内涵和外延如何界定，至少可以确定的是，监察委员会的监督对象是自然人，而不是组织。检察院的监督对象则是国家机关，包括司法机关和行政机关。检察院的监督针对的是国家机关的行为，而非国家机关的工作人员。正如研究者所说，在现代国家政治权力结构中，立法权、行政权和司法权属于对事权，此次改革产生的监察权则属于对人权。监督对象即是责任主体，也就是相应法律后果的承担者。一旦公职人员存在腐败行为，则应由其本人承受国家监察委员会对其进行的调查和处置。而检察院发现法院的裁判和行政机关的作为或者不作为违法，则由法院或者行政机关来承担相应的法律后果，即重新审理案件或者作出相应的行政行为。
第二，监督的范围不同。
《改革试点决定》规定，监察委员会“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”。从这一规定可以看出，监察委员会监督的范围涵盖了职务犯罪、一般违法、违反党纪乃至违反道德规范。这一监督范围远远广于其他任何形式的监督。与之相应，监察监督的依据除了法律，还包括党规党纪和无形的道德规范。这说明监察监督遵循的是严格性原则，即对行使公权力的公职人员课以高于普通公民的义务要求。检察监督的范围则是法院的审判活动是否合法，刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，以及行政机关的行政执法行为是否合法。检察监督遵循的是有限性原则，只能对监督对象行为的合法性进行监督，而不应干预其合理性；当然，监督的依据也只能是法律，不包括党规党纪，更不包括道德规范。在行政检察监督方面，监督的范围应仅限于具体行政行为，要排除抽象行政行为。
第三，监督方式不同。
第四，监督的阶段不同。
监察监督与检察监督的差异性恰好构成了二者的互补性，这是两者共同构建严密的权力监督机制的前提条件。在尊重监察监督和检察监督各自特点的基础上进行具体制度设计，方能实现二者职能的良好衔接。
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结语
监察委员会成立以后，我国将形成一个新的、更全面的权力制约体系。在这个体系中，监察委员会和检察院各司其职，分别从不同的角度和层面，以不同的方式实现对公权力的制约。监察委员会作为专门的反腐机构，对所有行使公权力的自然人行使监察监督权，通过约束权力行使者来实现制约公权力的目的。检察院则通过检察权的行使，一方面以分工合作的方式对其他国家机关的权力进行制衡，另一方面直接对其他国家机关的行为进行监督。此外，从监察委员会的法律地位、组织机构和职权来看，用“位高权重”来形容它应不为过。
因此，对监察委员会自身的权力如何进行监督制约是一个无法回避的问题，《试点方案》也明确提出要“强化对监察委员会自身的监督制约”。有学者提出应由“其他国家机关对监察委员会的职权行使行为施以必要的制衡。这主要体现在检察机关通过侦查监督权、逮捕批准权等对监察委员会进行监督”。具体而言，当公职人员涉嫌职务犯罪时，对于监察委员会移送起诉的案件，检察机关仍享有独立的审查和提起公诉的权力，通过在刑事诉讼中的分工来实现检察机关对监察委员会的权力制衡。总之，国家监察体制改革是对我国的权力制约机制的丰富和完善。
当然，另一个问题同样不容回避。改革毕竟改变了既有的国家权力结构和不同国家机关之间的权力分配。检察机关被整合至监察委员会的职能向来被视为检察院的“牙齿”，也一直是检察监督能够得到被监督者充分尊重的“威慑力”。虽然检察机关作为法律监督机关的地位并未发生改变，同时“检察人必须树立正确的履职理念，法律监督并不一定非要以侦查权作为支撑”，“一旦人们可以不受惩罚地不服从，人们就会正大光明地不再服从”。
因此，在监察体制改革全面推行之前，必须要思考检察制度如何发展才能保证检察监督真正发挥实效。