一、现行复议体制存在的最大弊端：行政复议机构的不合理设置
《行政复议法》第3条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”又据《行政复议法》第三章的规定可知，行使行政复议权的机关是被申请人的上级行政机关或被申请机关本身，具体行使行政复议权的机构是复议机关所在的附属机构。复议机构是复议机关的内部组成机构，在人事、财政等方面完全隶属于复议机关，其行为代表复议机关的意志。一句话，行政复议权由行政机关行使。
笔者以为，行政机关行使复议权，复议机构隶属行政机关，这种设计在理论上缺乏合理性，在实践中缺乏有效性，这是行政复议制度走向完善、取得更大发展的巨大障碍。
㈠行政机关行使行政复议权违反了“任何人不能当自己的法官”的原则。这项原则是西方民主国家古老的法治格言，其基本精神已为世界各国所认可和尊重。行政机关上下级之间是领导与被领导的关系，是隶属关系，可以说它们相互之间缺乏真正意义上的独立性，可以视为一个系统。复议机关根据相对人的申请，受理行政案件，审查与判断一个行政行为的合法性与合理性，作出一个具有法律效力的决定，直接影响着公民的合法权益，因此，行政复议又具有同行政诉讼性质相似的准司法性。上级行政机关裁判下级行政机关的行政行为，也即系统内部的自我裁决，更有甚者某些行政机关还可以自己作自己的复议机关，如《行政复议法》第14条规定的国务院部门和省级人民政府，意味着行政机关自己可以裁判自己的行为，这样就不能避免公众对结果的公正性产生合理的怀疑，那么我们对于实践中行政复议案件的稀少就不足为奇了。
㈡行政复议机关与被申请人之间有千丝万缕的联系，当然包括业务关系和人事关系，还有人际关系及其它利益关系。因为业务关系，下级行政机关的行政行为常常是受上级行政机关的指示或者向上级行政机关请示而作出的，那么复议机关能自己改变自己的决定吗？因为人事关系，上下级之间的人员特别是领导变动频繁，倘若下级机关的领导晋升为上级机关的领导，他能愿意改变自己原来的决定吗？因为人际关系，上下级之间的官员交往密切，有些甚至私交过密，当然这有助于相互协调与配合以提高行政效率，但另一方面又不可避免地产生徇私枉法官官相护的违法行为。我国是礼仪之邦，礼仪反映在人际交往上是一种传统美德，如果运用在政治交易上，却是腐败的温床。腐败，是历代统治阶级屡禁不止的政治顽症，也是当今影响我国社会主义政治文明的毒瘤。尽管产生腐败的因素是多元的，但是政治体制的不完善是造成腐败的直接原因。复议机关裁决下级行政机关的行政行为必然产生利益冲突，利益、人情、关系是造成腐败的首要因素，是影响行政复议制度发展的最大桎梏。
因此，在实践中，复议机关对复议案件的纠正率并不高。据工商行政管理部门的统计，1995——1999年间，全国8951件行政复议案件，结果维持的案件有3546件，占总案件的40%，除了不予受理、撤回、撤销和变更的以外，其中纠正率仅占复议案件的19%.[1]一种审查监督制度存在的合理性，很大程度上取决于这种制度对被申请人的行为的纠错率的大小。由此可以看出，行政复议机关的作用远远没有发挥出来。造成这种现象的原因有哪些？当然，复议机关为避免自己当被告，是其作出“维持”决定的一个因素，而复议体制存在的问题却是最根本的原因。
㈢及时、便民、效率，被认为是行政复议制度的重要功能，[2]以区别于行政诉讼制度，然而这一优势功能却常常被淹没在错综复杂的领导审批程序中。行政机关的领导体制加重了程序的复杂化。以县级人民政府为例，复议决定的审批程序为：法制局长——政府办公室分管副主任——办公室主任——分管县长——常务副县长——县长，因而复议期限常常被延长，因而效率并不高。试想，将信将疑的公民因惧怕诉讼的漫长而委曲求全地去请求复议机关及时地解决争议，而不得不放弃追求法律公正，然而复议机关缓慢的办事效率不能不让申请人望而却步和后悔莫及。
㈣复议机构的非独立性和复议机构人员的非专业性决定了复议结果的非公正性。我们知道，裁判公正的前提是裁判机关和裁判人员的独立与中立，不受任何外来因素的影响和干扰，而我国受理行政复议的专门机构是负责法制工作的机构，该机构是行政机关的附属机构，无论在财政还是人事上都受行政机关的控制和约束，缺乏独立性和中立性。并且复议机构的人员大都是兼职人员，且不具备法律专业知识，法律素质较低，因此说，期待他们作出公正合理的裁决简直是天方夜谈。
㈤经济走向全球化成为世界发展的必然趋势，这种趋势要求作为调整人们行为规则的法律不得不日渐趋同，各国的立法不得不与国际接轨。尤其是我国入世后，面临一系列的法律修订与完善的紧迫任务，其中，设置公正独立的行政复议机构来审查有关行政行为是我国入世议定书的承诺，也是《关贸总协定》第10条的要求。[3]那么我国目前的行政复议机构的设计显然不适应时代的要求，而我国的行政复议制度受到严峻挑战并屡次受到其它国家的指责，就是不可避免的事情了，因此，我国的行政复议制度已经到了非改不可的地步了，行政复议机构脱离行政机关已成为时代发展的必然。[page]
二、目前我国学界对复议机构归属的探索
对于我国行政复议制度的改革出路问题，我国法学界的许多学者已经进行了深入的探讨和研究，并提出许多改革方案，大体说来有以下几种：
㈠建立独立的行政法院，将行政复议制度归属行政诉讼制度。这是改革步伐最大的一种方案，可以说是脱胎换骨的大手术。行政法院独立于普通法院，是受理行政争议的专门法院，既不受行政机关的干预，又不受普通法院的管辖，能够独立自主地裁判案件，能够保障法院对行政机关的有效监督和审查。但笔者以为该制度尽管先进，但不适合中国国情。我们知道，法国是世界上实行行政法院制度最典型最完备的国家，而法国建立行政法院有其独特的历史与现实的原因：⒈18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠提出的“三权分立”学说是建立行政法院的理论基础。⒉行政法院也是法国大革命中资产阶级与封建贵族斗争的产物。[4]而中国不存在这些因素，不同于法国的历史背景和政治体制。如果我们机械地模仿法国，在行政机关与法院之间另设一个机关，一方面，势必造成机构的臃肿和人财物的浪费，与精简机构提高效率的原则背道而驰，在实践中也是力不从心的；另一方面，行政法院权力的强大，必然会出现如何监督和控权的问题，其中的关系难以理顺。
㈡复议机构的位置和地位不变，但与复议机关在人事与财政上独立。这种主张主要是行政实务部门的工作者提出的，建议行政复议机构不脱离行政机关，只是在财务与人事方面独立。笔者以为这种改革的力度太小，不能使复议机构真正摆脱与行政机关的藕断丝连的关系，在某些方面和某种程度上仍然受行政机关的控制，因此，让复议机构对抗强大的行政机关无疑是以卵击石。
㈢将复议机构并入法院。这种主张在理论与实践中都是不足取的。一个请求行为一旦进入法院，就要受到《行政诉讼法》的调整，即意味着该种行为要受到审查、起诉与审判等严格程序的限制，这等于取消了行政复议制度，使行政复议的立法目的不相吻合。同时，大量的案件进入法院，必然加重法院的工作量，增加司法成本，降低诉讼效率，造成案件积压，不利于相对人权利的及时救济。另外，目前中国法官专业知识的局限性和素质能力的有限性难以满足行政领域的专业技术特点。
㈣借鉴英国的行政裁判所，设立独立的行政复议机构，脱离行政机关的控制，独立进行行政复议，向同级人大负责并受其监督。英国的行政裁判所是指，在普通法院之外，通过议会立法设立的用以解决行政争议及其它争议的准司法机构。英国行政裁判所独立于行政机关，能够比较公正地作出裁决，并且程序简便灵活，能及时地解决行政争议。笔者以为，这种制度的构建理念值得学习，其中的程序设计也值得借鉴，但是在现有国家机构以外另行设置一种新的机构是不足取的。首先是财政成本问题，机构的增加势必带来管理成本的提高；其次是权力定位问题，一种既独立于行政机关又独立于司法机关也不是检察机关的机构是何性质的国家机构？地位如何？一系列问题都无法解决；再次是权力监督问题，如何制约和监督这种机构？人大监督，但目前没有法律依据和可操作的程序。
当然还有一些学者的设想，在此不再赘述，大体说来这些设想都有一定的合理之处，但同时都存在一些无法克服的缺点，或隔靴搔痒不解决根本问题，或脱离中国的实际国情，在实践中是不可取的。
三、一种全新的构建：将复议机构归属检察院
近几年，司法界和学术界围绕检察权的职责范围发生了诸多争论，有的人主张通过改革和完善的形式进一步巩固现有检察权；也有的人认为中国现有检察权的权限太大，并存在许多不合理因素，应当加以削减；还有人甚至主张将检察权分解，取消检察院。我们知道，我国检察院制度不同于世界大多发达国家的检察制度，具有中国特色。英美法系国家的检察院一般隶属行政机关，具有行政性质；大陆法系国家的检察院一般隶属法院，具有司法性质，而我国的检察院既不隶属于行政机关又不从属于法院，是一种独立的国家机关。我国检察权的存在与定位是与宪法的规定和国家的政治体制分不开的，是依靠自己的司法实践经验创立的，同时又是对历代检察制度的继承与发展。因此，笔者以为，我们不仅不能取消检察院，还要加强检察院的建设，不是说要加大检察院的权力，而是要研究如何完善检察院的监督权，研究如何切实有效的发挥检察院的监督作用。笔者建议将行政复议机构并入检察院，由检察院行使行政复议权，就是对改革检察院发挥检察权的一种理论探讨与实践尝试。
㈡我们为什么要特别强调对行政权的监督呢？因为这是现代民主与法治理论的必然要求。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止，从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力制约权力。”[6]如何使国家权力能够得到良性运行？西方近代启蒙思想家的回答是“以权力制约权力”，如今“三权分立”是西方发达国家权力分配与运行的有效良药，并获得极大成功。尽管“三权分立”不适合我们的社会主义中国，但是“以权力制约权力”的精神应该为我们吸收和借鉴。[page]
㈣判断复议机构归属的合理性，要看两个标准：一是摆脱行政机关的控制，以保证裁决的公正性；二是独立于法院，以保证复议的效率性。如前所述，英国的行政裁判所即符合这两个标准，英国的行政裁判所是介于行政与司法之间的一种权力机构，既独立于政府又独立于法院，其在解决行政争议中的地位与作用日益显著，大大减轻了法院行政诉讼的负担，是行政诉讼不可缺少的辅助机构[11].在我国，我们无须再人为地设置一种机构来承担这种角色，因为人民检察院即处在这样的位置上，我们充分利用现有的资源，何乐而不为呢？
㈤将复议机构归入检察院符合现阶段国家机构改革的要求和检察院自身的特点。根据当前的行政复议法的规定，行政复议机关众多，再加上复议机构本身的人员繁杂，因而复议机构人员总量庞大，这样势必造成机构臃肿，资源浪费，加重国家负担，降低行政效率，而检察院承担行政复议权符合机构精简的改革要求。另一方面可以充分发挥检察院自身的优势：⒈检察院的检察人员具有法律专业知识，可以独立判断行政行为的合法性与合理性。⒉检察院承担侦察行政官员犯罪的职务便利，具有专业优势和证据资源。前面已经论述，刑事诉讼法赋予检察院对国家工作人员的刑事侦查权，这样检察院就比较地了解行政权的特点和内容；并且可以把刑事侦查取得的证据与行政复议的证据有效结合起来，互相交流，互相配合，资源共享，既避免了跨部门调查取证的困难，提高了工作效率，又有利于形成一个防治和惩处行政官员的违法犯罪行为的严密屏障和监督体系。
四、检察院行使行政复议权在实践中应重点把握的几个问题
⒊监督问题。或许有人会对检察权的膨胀产生担忧，这是不必要的，因为检察院的领导体系是垂直领导，上级检察院领导和监督下级检察院，上级检察院可以对下级检察院的不作为和违法行为进行变更或撤消，甚至可以直接受理下级检察院拒绝受理的复议申请。而宪法第133条关于“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”的规定则是人民检察院正确行使监督权的体制保障。
⒋在复议实践中应坚持的法律原则。⑴当事人自由选择原则。保障当事人自由选择行政复议或行政诉讼，是当事人意思自治原则在行政法中的体现。因此，原则上应取消复议前置，尤其是在检察院行使复议权后，复议前置就更没有存在的必要了，是由检察院自身具有行政性质的特点决定的。⑵司法最终审查原则。这一原则已为世界所公认，其基本精神是一切争议只有经过法院的最终裁判才发生法律效力。基于这一精神，我们就应该取消复议终局制度，给当事人一个充分救济的权利，一个追求公正裁判的机会。由此可知，检察院也可以当被告，这也是审判机关监督检察机关的一个重要表现。⑶复议独立与中立原则。检察院独立行使法律监督权是宪法赋予的基本权利，那么检察院独立行使行政复议权，保持中立的立场，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，是保证复议决定公正合法合理的前提。⑷效率与公正兼顾原则。公正是人类追求的最基本的法的价值之一，是诉讼制度的灵魂，而效率是行政复议制度区别于行政诉讼制度的最大的特点之一，也可以说是复议制度的生命。英国有句古老的格言：“迟来的正义为非正义。”[12]因此，我们应在行政复议制度中最大限度地追求“及时的公正”。
参考文献：
[1]王学政：《论我国行政诉讼与行政复议制度之创新》，《中国法学》，2001年第4期。
[2]马怀德：《行政复议法评介：行政监督与救济制度的新突破》，《政法论坛》，1999年第4期。
[3]《中华人民共和国加入议定书》，第2条（D）司法审查。
[4]王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社，第11—12页。
[5]程荣斌主编：《检察制度的理论与实践》，中国人民大学出版社，第86页。
[6]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1982年重印本，第154页。
[7]列宁：《列宁全集》，人民出版社，1995年版。
[9]陈修敏：《磨砺“权力制衡”之剑—试论行政监督中的以权制权》，《行政与法》，2003年第2期。
[10]田兆阳：《古代御史监察体系与分权制衡》，《甘肃行政学院学报》，1999年第1期。
[11]王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社，第300—302页。
[12]陈光中王万华：《论诉讼法与实体法的关系—兼论诉讼法的价值》，《诉讼法论丛》第1卷，法律出版社，第8页。