■我国政府关于就业的两个预期目标分别为城镇新增就业数和城镇调查失业率。近六年除2020年外，失业率目标均围绕5.5%设定，今年失业率目标表述由“5.5%以内”边际放宽至“5.5%左右”。2022年失业率修复弱于GDP增速、以及青年和外来务工两大重点群体失业率上升，反映出持续疫情对就业市场的疤痕效应。城镇新增就业人数目标自2003年开始设定后渐进上调，今年首度上调至1,200万人，主要考虑是新成长劳动力规模达到1,662万人的新高。疫前实际新增就业人数显著高于政府工作目标，但疫后新增就业“冗余度”大幅下降。
■今年我国整体就业状况取决于劳动力供给与需求的相对变化。劳动力市场最主要的增量供给是毕业生和农民工。近三年高校迎来毕业高峰，今年毕业生进一步上行至1,158万。疫前外出农民工逐年增长，但疫情后外出农民工较疫前趋势水平持续存在缺口，今年一季度缺口收窄至约297万，或构成年内城镇就业市场的潜在新增供给。疫情期间各行业企业用工需求受到压制，尤其是服务业和中小企业。国有部门虽有所扩张，但可吸纳就业人数的增量有限。
■劳动力需求的增幅有望超过供给，就业修复将富有弹性。基于奥肯定律的回归分析显示，若今年GDP同比增速能够恢复至6.2%，则失业率有望回落至5.1%。我国决策部门更常用的经验法则是新增就业对GDP的弹性系数。疫前单位GDP增长带动的新增就业在200万人左右，疫后出现较大波动，主要由于服务业受到的非对称冲击。参考美国疫后劳动力市场修复情况，伴随我国服务业重启，就业市场也有望陡峭修复。从稳就业政策来看，除了政府和国企应继续发挥吸纳就业的作用外，更重要的是激发私人部门吸纳就业的能力。
■做好毕业生和农民工的“稳就业”工作，对中国经济有着重要意义。从短期看，稳定两者的就业和收入预期，是促进经济稳步向好回升的关键所在。从长期看，这两大群体的就业正常化，关乎中国经济的未来。
正文
当前外需不确定性上升的背景下，内需特别是私人部门需求的修复，成为中国经济增长的关键所在。私人部门消费和投资复苏的主要动力，在于居民收入及预期的改善，而这又取决于我国就业市场的表现。“就业是民生之本”。只有居民部门有劳有获，才能从根本上提振信心、增加开支，进而带动企业部门生产和投资扩张，增强经济内生动能，畅通国民经济内生循环。有鉴于此，本文从政府就业目标出发，对当前我国就业形势进行了分析与前瞻。
就业“双目标”：失业率与新增就业
历年“两会”期间，《政府工作报告》及《计划报告》【注释1】中关于就业有两个预期目标，分别为城镇新增就业数和城镇调查失业率。前者体现经济增长的岗位创造能力，尤其是针对“新成长劳动力”（即首次步入就业市场的劳动力）【注释2】，后者反映城镇劳动力市场的总体供求状况。疫情3年，就业市场压力加大，新增就业放缓，失业率中枢抬升，实际数据一度与就业目标之间产生较大分化。今年城镇新增就业目标上调100万人，首度达到1,200万人，失业率目标则由“5.5%以内”边际放宽至“5.5%左右”，折射出当前就业压力仍然较大，就业优先政策仍在积极发力。
（一）城镇调查失业率：总体修复，结构分化
城镇调查失业率数据自2018年开始公布，并同时纳入政府预期目标（之前为城镇登记失业率）。除2020年受疫情冲击影响目标调整为“6%左右”，近六年失业率目标均围绕5.5%设定，在表述上分为“5.5%以内”和“5.5%左右”，或反映政府对当年就业压力预期的边际变化。2018-2019年，我国年均失业率分别为4.9%、5.2%，均低于5.5%。但疫中三年，我国就业压力相较疫前明显上升。其中受疫情影响较大的2020年和2022年，全国城镇调查失业率均为5.6%，高出2019年0.4pct。2022年失业率超出了“5.5%以内”的失业率目标区间上限（图1）。
图1：我国城镇调查失业率中枢抬升
持续疫情对就业市场产生了疤痕效应，体现在失业率修复弱于GDP、以及青年和外来务工两大重点群体就业压力持续上升。一方面，2022年GDP增速高于2020年0.8pct，但失业率持平于2020年。2022年4月和11月失业率两度逆季节性上升，达到6.1%和5.7%。另一方面，青年和外来务工人员失业率高企。2020年以来，我国16-24岁群体失业率持续走高（图2），2022年7月达到19.9%的历史峰值，至12月仍然高达16.7%，高出2021年同期2.4pct；外来户籍人口失业率自2022年2月超过本地户人口，全年中枢达到5.9%，高出本地户籍人口中枢0.5pct，也超出自身2021年均值0.9pct（图3）。
图2：青年失业率仍居于高位
图3：2022年外来与本地户籍人口失业率差距扩大
值得一提的是，疫情期间我国的真实失业水平，或高于上述统计调查数据。过去三年，不少劳动力可能由于无法在城镇找到工作而返乡，从而退出了统计样本【注释3】。此外，疫情可能导致广泛的“隐性失业”，即部分劳动者并未完全进入失业状态，但是收入大幅降低甚至停顿，特别是服务业灵活就业者、个体经营户等。
今年一季度，失业率总体上趋于缓和，3月顺季节性下行至5.3%，并推动一季度平均失业率回落至5.5%的目标水平。不过，结构性就业矛盾仍存。一方面，失业率下行主要受25-59岁人口就业改善带动，3月降至4.3%的历史低位；但青年就业形势仍然严峻，3月16-24岁人口失业率进一步上行至19.6%，季节性水平创历史记录。另一方面，3月外来户籍人口失业率仍达到5.6%，高于本地户籍人口失业率0.5pct；而在此项数据开始公布的2021年，外来户籍人口失业率总体低于本地户籍人口。
（二）城镇新增就业人数：压力上升
相较失业率，城镇新增就业人数/岗位这一目标设定的时序更长。2003年《计划报告》中首度以“新增城镇就业岗位”这一口径设定预期目标，当年目标为“新增800万个以上”。近20年来，除2008年和2020年两个特殊年份【注释4】外，城镇新增就业预期目标总体渐进上调，分别于2004年上调至900万人，2014年上调至1,000万人，2017年上调至1,100万人，今年则首度上调至1,200万人。在文字表述上，2009年起均为“以上”，今年为“左右”。
图4：城镇新增就业超出政府目标的冗余度下降
图5：去年Q2及Q4新增就业创下季节性下限
今年我国经济全面重启，为就业市场创造了有利条件，但整体就业状况能否明显改善，进而带动失业率显著下降，取决于劳动力供给与需求的相对变化。
劳动力供给：毕业生与农民工
从城镇劳动力供给上看，应届高校毕业生和新增外出农民工两大群体构成了最主要的增量。
2000年我国普通高校【注释7】应届毕业生首次突破100万人，之后逐年攀升，不断刷新历史新高。2022年毕业生1,076万，较前年显著上升167万（图6）。今年，毕业生将进一步上行至1,158万。这主要是由于近年高校扩招，叠加疫情造成部分学生继续求学，集中在近三年迎来毕业高峰。2019年，普通、职业本专科大幅扩招124万至915万，而此前每年扩招数不超过30万；2020-2022年，本专科院校继续扩招，招生数由968万升至1,015万。2020年，研究生扩招19万至111万，而2018、2019年扩招均不超过6万；2021-2022年研究生招生数也继续扩大，由118万升至124万（图7）。
图6：今年应届毕业生人数再创历史新高
图7：2019年以来高校明显加速扩招
农民工是第二大新增就业群体。从存量看，2022年农民工数量达2.96亿，占总就业人数约四成（40.3%），其中外出农民工1.83亿【注释8】，占城镇就业人口的四成（39.8%）（图8）。2022年相较2019年，农民工总量在就业人口中的占比上升，但外出农民工在城镇就业人口中的占比下降，部分源于疫情阻碍了劳动力的城镇化迁移。从增量看，虽然自2015年以来我国经济活动人口和就业人口总体上趋于下降，但乡村劳动力迁移对城镇劳动力市场形成有效补充。外出农民工数量逐年增长，2017-2019年年均增长约230万。2020年疫情初始冲击造成外出农民工人数较疫前趋势水平出现1,859万人的缺口，这一缺口一度快速收窄，但随后两年迟迟未能完全弥合。2022年，外出农民工恢复至2019年水平，但较疫前趋势水平仍存在约590万的缺口。今年一季度，外出农民工明显修复，较疫前一季度趋势水平的缺口收窄至约297万。这一缺口或构成年内城镇就业市场的潜在新增供给（图9）。
图8：农民工占据存量就业人口的四成
图9：农村外出务工人数较疫前趋势水平存在缺口
劳动力需求：行业与所有制
去年失业率偏高的原因，很大程度上与疫情对经济活动与企业用工需求的压制有关。从企业部门看，疫情导致人员及商品流动受限，抑制各行业供需。服务业在就业人口总量中占比近一半【注释9】，疫情暴发后服务业从业人员指数收缩明显加剧（图10），给全社会造成了极大的就业压力。规模以上工业企业中，除医药、电气机械、通信设备、专用设备、通用设备等少数高景气行业外，多数行业的用工人数相较疫前都出现了不同程度的下降（图11）。中小企业提供了80%以上的城镇就业岗位，1亿个体工商户带动了近3亿人的就业，但中小微主体面临经济波动时更加脆弱，疫情期间用工需求下行幅度更大。从居民部门看，旷日持久的疫情令居民资产负债表受损，就业和收入预期显著恶化（图12）。疲弱的消费者支出和预期又进一步传导至企业部门，导致劳动力需求进一步下降，一定程度上形成负向循环。
图10：疫情冲击下服务业从业人员收缩加剧
图11：多数工业行业就业人数相较疫前出现收缩
注：气泡大小与各行业2019年就业人数成正比
图12：疫情期间居民就业和收入预期恶化
值得一提的是，疫情期间，国有部门的工作岗位由于其稳定性成为就业的首选，但其吸纳的就业容量总体有限，且呈下降趋势。国有单位【注释10】城镇从业人员数量在疫前持续下行，2020-2021年小幅反弹，规模约为5,633万，占城镇就业人员总量的12%（图13）。而在工业企业中，国有及国有控股工业企业平均用工人数近年来波动下行，2022年末约为1,365万左右，在规上工业企业用工中占比18.1%，相较2019年末下降54万。近期，国务院办公厅发布稳就业政策，支持国有企业扩大招聘规模，但考虑到国有部门吸纳就业人数的体量和可持续性，要化解就业增长的压力，关键在于激发私人部门的活力。
图13：国有部门吸纳就业人数总体有限
图14：毕业生赛道拥挤程度大幅上升
疫情期间各行业对农民工的用工需求也显著下行，尤其是从事服务业的农民工数量，在2020年出现收缩，2021年仅恢复至2019年水平。
前瞻：就业修复猜想
随着我国经济全面重启，今年就业市场有望显著修复，预计劳动力需求的增幅将超过供给，就业修复将富有弹性。支撑这一判断的证据，来自于经济增长与就业之间关系的理论和实践经验。
从理论上看，充分就业是一个经济体达到潜在经济增速的必要条件。基于这一宏观逻辑，估算未来就业的增长/修复，有两种经验方式。一是根据奥肯定律（Okun’sLaw）考察经济增长与失业率之间的关系；二是考察新增就业对GDP增速的弹性系数，即单位GDP增长所创造的就业岗位。
（一）奥肯定律：经济增长与失业率的关系
先看奥肯定律。这一经验法则由美国经济学家奥肯（ArthurOkun）于上世纪60年代研究发现。美联储前主席伯南克（BenBernanke）总结指出，奥肯定律揭示了要降低失业率，经济增速需超过其潜在水平。普遍认为，对美国经济而言，要使得失业率降低1个百分点，实际GDP增速需要超过其潜在增速2-3个百分点。值得注意的是，随着经济体的人口、资本和生产力等因素变化，拟合曲线会发生移动，回归系数会相应变化；在经济受到冲击时，会出现离群点（outlier）（图15）。
图15：美国经济基于奥肯定律的回归分析
图16：中国经济基于奥肯定律的回归分析
（二）就业弹性系数：单位GDP增长拉动的新增就业
再看新增就业对GDP的弹性系数。相较奥肯定律，这是我国决策部门更常用的经验法则，是宏观政策的重要参考。2017年政府工作报告起草组负责人黄守宏曾提到，就业“对中国政府来讲是最重要的任务”，“GDP每增长一个百分点，大体可以带动190万到200万就业，按照6%-6.5%的预期目标测算，城镇新增就业1,100万的目标是可以实现的”【注释13】。2022年，李克强总理指出“（2021年）我们宏观经济政策的标杆是按照6%（当年的经济增长目标）来确定的…就业等政策都要围绕着这个标杆进行”。观察历史数据，2012-2019年，单位GDP增长带动的新增就业逐年上升，从160万上升至225万（图18），很大程度上受近年服务业在我国经济中占比上升推动。相较制造业，服务业单位GDP增长能吸纳的就业数更高：2018-2019年，服务业单位GDP增长吸纳新增就业人数较制造业分别高出650万、700万。
图18：疫情下新增就业对GDP的弹性大幅波动
图20：服务业吸纳的就业规模和占比远高于制造业
展望疫后我国就业的修复前景，可参考美国劳动力市场的经验。美联储工作论文发现【注释15】，2020年新冠疫情对美国劳动力市场的冲击呈现出与以往经济危机截然不同的特征，表现为冲击之初临时性失业上升幅度远超永久性失业。毫无疑问，这是由于以临时性用工为主的服务业遭受了更大的冲击。2020年4月疫情冲击高峰时，美国失业率飙升至最高点14.7%，主要来自于临时性失业（11.5pct）。在疫情冲击高峰过后，临时性失业的修复驱动整体失业率陡峭下行，速率为此前危机后的四倍，主要也是由于服务业快速恢复。当前美国临时性失业已修复至疫前水平，经济活动正常化之下永久性失业修复的速率也远超以往（图21）。
图21：美国疫后失业率修复速率远超此前历次危机
结语：需求端“稳就业”关乎中国经济未来
二次疫情冲击导致我国就业压力大幅上升，显著超过一次疫情时期。劳动力市场的压力使得居民的就业和收入预期转弱，进而造成消费增长乏力，企业资本开支下降，私人部门资产负债表陷入收缩。
今年，要追求经济发展更好结果，“稳增长”是“稳就业”的前提和基础。我国新成长劳动力供给将在今年创下历史新高，特别是高校毕业生和外出农民工这两大群体的增量供给。在此背景下，“稳就业”关键在于劳动力需求的修复。从总量上看，经济活动加速正常化将带动用工需求整体扩张。从结构上看，今年经济增长面临范式转换，劳动力需求结构也将相应调整。疫情期间，公共部门主动加杠杆，甚至“以工代赈”，有力地稳住了经济大盘，但也造成财政压力上升。今年，除了政府和国企应继续发挥吸纳就业的作用外，更重要的是激发私人部门吸纳就业的能力。
一季度劳动力需求已明显改善，三大行业的PMI从业人员指数均大幅反弹，服务业和建筑业反弹幅度相对更大。展望年内，各行业劳动力需求修复程度或有所分化。一是服务业用工需求有望大幅修复。服务业在就业人口中占比48%，并且服务业吸纳就业的弹性最高。二是建筑业用工需求在一季度大幅改善后，年内或将回落，主要由于基建投资受政策托举前置发力，下半年其用工需求或将放缓，而房地产投资年内温和修复，用工需求难以大幅扩张。三是制造业企业用工需求或相对稳定。一方面，内需修复以及企业家信心逐渐恢复，有助于部分制造业企业用工扩张；另一方面，出口或将随外需走弱，外贸产业链企业用工需求或将转弱。
做好毕业生和农民工的“稳就业”工作，对中国经济有着重要意义。从短期看，稳定两者的就业和收入预期，是促进经济稳步向好回升的关键所在。毕业生和农民工群体的边际消费倾向较高，也是购房置业的刚需群体，特别是农民工进城/返乡置业，是三四线城市房地产市场的重要支撑。提升两者消费和购房意愿，有助于有效稳消费、稳地产，推动经济回归正向循环。从长期看，这两大群体的就业正常化，关乎中国经济的未来。一方面，研究显示，年轻人在初入职场时遭遇经济衰退，不仅对其信心形成打击，还将对其整个职业生涯的收入构成损失，进而拉低消费潜能。另一方面，极为庞大的农民工群体深刻影响着我国的城镇化进程。改革开放以来，我国的外出农民工造就了人类历史上最波澜壮阔的劳动力迁移，为中国经济的高速发展提供了澎湃动力。近三年外出农民工数量已较疫前明显下滑。
注释
1、即《关于2022年国民经济和社会发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划草案的报告》。
2、新成长劳动力是指达到劳动年龄、在社会初次择业就业的劳动力，包括未继续升学的初高中毕业生以及高校毕业生。
3、根据国际劳工组织对失业人口的定义，失业人口是指没有工作，近期寻找工作，且能立即去工作的人。我国失业率调查对失业人口的定义与国际劳工组织的标准基本一致，即指当前没有工作，近3个月积极寻找工作，如果有合适工作能在2周内开始工作的人。参见李晓超（2020），《关于我国调查失业率统计的几个问题》。
4、2008年目标较2007年上调100万人至1,000万人，设定目标时未爆发全球金融危机，报告指出“国民经济连续几年保持平稳快速发展的良好势头，国家财力进一步增强，企业效益明显提高…使我们有必要、有条件在扩大就业规模…等民生问题上迈出更大步伐。”2009年目标则再度下调至900万人。2020年目标较2019年下调200万人至900万人，目标设定在新冠疫情初次冲击后，报告指出“受疫情冲击和经济下行压力加大影响，城镇新增就业压力明显攀升，但考虑到新成长劳动力在城镇就业的需求量，保持相当规模的就业增量是必要的、也是必须的”。
5、每年国家领导人或人社部领导就当年就业工作所做的讲话、撰文或采访中，均会提及“当年需在城镇就业的新成长劳动力”情况。2015-2021年的表述由“1,500万人左右”调整为“1,500万人以上”，2022年为“约1,600万人”，2023年首次公布具体测算数字“1,662万人”。
7、普通高等学校=本科院校（含本科层次职业学校21所）+高职（专科）院校。
8、外出农民工指户籍仍在农村，有劳动能力和就业要求，在户籍所在乡镇地域外的务工人员。绝大多数外出农民工为进城务工。农村外出务工劳动力人数为季频数据，存在季节性规律，每年前三季度逐季上升，三季度达年内高点，四季度回落。国家统计局公布的外出农民工人数年度数据取当年四季度数值。在本文分析中，我们以三季度的年内高点值代表当年外出农民工人数。
9、根据2020年的“七普”数据，服务业就业人数近3.6亿，占我国就业总人口的48%。
10、包括国家机关、军队、武警、公检法、人大、政协、党的机关、事业单位、国有企业。
11、中央机关及其直属机构公务员招考，有成国考，报名人数为国考报名通过资格审查人数。
12、按照计划录用数/通过资格审查报名数的比值计算。
14、净增就业数=新增就业数-新增失业数；新增失业数为当季失业人数的同比变化；当季失业人数=当季就业人口*[当季失业率/(1-当季失业率)]，其中，当季失业率为季度均值，当季就业人口为上年就业人口和本年就业人口的加权平均。需要注意的是，估算的失业人数仍然属于当期截面数据而非当期流量数据，但其同比变化提供了失业人数变化的近似估计。
15、Hall,RobertE.,andMariannaKudlyak(2021),“ComparingPandemicUnemploymenttoPastU.S.Recoveries”,FRBSanFranciscoWorkingPaper2021-33.