守法社会的建设：内涵、机理与路径探讨
李娜云南大学法学院副教授
摘要：守法并非一个由法律规则自动生成的结果，而是一种社会行动的逻辑。守法社会建设面向的是个人、群体、组织三类主体以及社会、政府、国家三个层面。以整体性和过程性的视角，在法律—社会—个人之间、规则—行动—观念之间、行动者的主观意识—客观能力—客观环境之间建立起联系，可以发现，守法社会的基本内核包含守法意识、守法能力、守法条件和环境三个相互联系的方面，而这三个核心维度又分别包含认同、道德义务、知识、资源、法律体系、法律威慑、社会文化心理七个具体构成要素。围绕守法社会的核心构成，能够发展出守法社会的建设路径。在当前以及未来，需要发展全新的守法认识论、守法研究和守法实践。
党的十九大报告明确指出，“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”，其中“全民守法”是全面依法治国的重要目标和建设内容。然而，要建构起普遍“尊法信法守法用法”的社会基础，面临着各种困难。全民守法的社会状态，并非仅倚靠日益精湛的立法技术、不断强化的执法活动或单纯依靠普法和道德教育就可以完全实现。“全民守法”本身依赖于有效的建设。相较于对立法、司法和执法的研究，学界对守法的研究较为薄弱。
本文旨在以一种整体性和过程性的视角，在法律—社会—个人之间、规则—行动—观念之间、行动者的主观意识—客观能力—客观环境之间建立起联系，通过回答何为守法、守法社会的核心构成是什么、守法社会建设的系统要素有哪些，以探究守法社会建设的基本内涵、核心机理与路径可能。
一、守法社会建设作为法治建设的“高级目标”
（一）守法的内涵
弄清楚在何种立场、何种层面和何种逻辑下谈论守法，决定了如何做研究、做什么研究，以及如何建设守法社会。比如，若认为守法是执法的结果，则研究和建设的重点就变成了如何改善执法。要弄清楚守法的内涵，有许多值得厘清的问题：是不是立法、执法、司法足够好，就可以实现全社会的普遍尊法守法？是不是法律知识增多、道德水平高，就必然产生守法？守法是否仅仅是规则适用的结果，抑或仅仅是人们应对外部环境的一种行为反应？守法社会的核心究竟是什么？
诸多的观察和经验研究都提醒我们：守法不只是一个法律事实、一种结果，它也是一种社会行动的逻辑，具有观念和意识层面的维度，并且还包括行为选择与日常实践的维度。从社会科学的角度来看，从静态的法律规则到动态的行为方式（规则→守法），并不是一个自动生成的结果，其中可能经历法律规则被传播、选择、习得、认可、内化、行动的过程。就此而言，它和执法、司法的过程有着诸多相似之处。
（二）守法社会建设应当成为法治建设的“高级目标”
守法涉及个人、群体、组织三类主体以及社会、政府和国家三个层面。守法社会的理想状态是：在主体方面，不同的个人、各类社会群体和不同性质的组织普遍地守法；在生活的构成层面，社会关系的展开因守法而有序，各级政府能依法运行，党和国家政权结构的存在和运行是一种守法实践。也因此，守法社会建设关联着法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设。从更为广阔的视野来理解，就会意识到：守法社会建设应当成为并且会成为一国法治建设的高级阶段。
其一，守法不是法治国家建设的末梢，相反，它可能影响到法治治理体系中的其他环节，制造出积极有利或者破坏性的影响。例如已有一些研究探讨了积极守法所具有的社会粘合功能，但我们也看到诸多领域中存在着日常性违规普遍化的情况，从而将法律实施拖入困境。因此，守法不应当仅仅被作为“镜子”以投射出立法、执法或司法的后果。相反，它是能动的，具有建构性。从某种意义上讲，“何以守法”应当成为法学研究和法律实践的一个重要议题，因为它可以生产出制定什么样的法律、如何执法、如何裁判等一系列关联性、关键性的问题。
其二，守法社会的建构，可使一个国家的治理方式从“命令—控制”模式转变为一种成本更低、生长性更强的治理模式，进而更加有效地解决中国国家治理规模和治理负荷的难题。从世界各国的实践可知，“命令—控制”的治理方式需要耗费大量的社会资源，却未必能达到理想的效果。当前，党和国家提出了“增强全社会厉行法治的积极性和主动性”这一具体目标，然而路在何方？守法建设或许能就此给出一些可能：当我们从对待守法作为一种义务拓展到研究守法行为生成的内在逻辑，从研究守法的被动状态（即回答“为什么出现与法律相一致/相违背的情形”）拓展到研究守法的积极状态（即回答“如何可能促成积极守法”），就有可能把握住秩序生成的一些关键机制和环节，通过激发行动的自主性和自觉性，以较少的成本实现法律的预期目标。
其三，守法社会的建设应当成为法治国家建设的“高级目标”。因为它探索的是外在力量与内生性力量的结合，是社会作为一个运行系统的问题，是一个社会中的所有角色、力量如何融入过程的问题，所以它是法治国家建设的“增量”要素，是激发社会活力的可能路径。从这个意义上看，重视守法建设，才有可能真正实现“社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”。从国家治理的整体策略上讲，守法社会建设也有助于发现我国目前在全面推进依法治国过程中所面临的实际挑战，并从社会的制度环境、运行机制和动员机制等方面，为如何建设法治国家提供有益的参考。
总而言之，就目前中国的法治实践来看，立法技术日益成熟，执法和司法活动也不断加强和规范，但对于什么才是促成社会大众（公民、组织、机构）自愿践行法律的内在力量和动员机制，现有的认识和具体对策方面的积累尚显不足。有鉴于此，有必要进一步探讨守法社会的生成机制。
二、守法社会的核心构成维度与要素
以上述关键点作为基础，本文根据理论梳理、现实观察和自身进行过的实证研究，秉承着“整体论”的研究进路，提出守法社会的基本内核包含着三个相互联系的方面，而这三个核心维度又包含着七个具体的构成要素（见图1）：
图一
其一，守法意识。守法意识是守法社会建设的主观维度，它是尊法信法的心理和认知发生机制，也是形成守法动机的基础条件。守法意识包含着两个核心要素：认同和道德义务。其中，前者指向行为人对“法律应该被遵守”的内在认可，而后者指向行为人所抱持的道德义务感，即“遵守法律是正确的事情”。
其二，守法能力。如前所述，守法社会的建设是一个主客观相结合的系统。具备主观上的守法准备，并不必然能达到守法的行动状态，因为客观要素同样形塑和制约着守法实践。守法能力就是守法社会构建的客观维度之一。即便解决了意识问题，守法的程度还会受到行动者能力程度的限制，而能力要素往往没有受到理论界和实务界的足够重视。不论是作为个体还是组织、机构，影响其守法能力的关键要素体现在两个方面：关于法律的知识，以及所拥有的达至守法状态的资源。这里需指出的是，一些文献将法律知识归纳为主观性的要素，即属于法律意识的范畴。但本文认为，虽然两者有着密切的关联，但从功能机制的角度来看，守法意识解决的是心理机制的问题，而法律认知水平反映的是能力机制的问题。进行这样的界分，更有利于探讨行动性和对策性的思路。
其三，守法条件和环境。如果说守法能力是一种个体性的客观要素，那么守法条件和环境则强调系统性的客观要素。除了社会成员［个体、群体、组织、机构（包括国家机关）］具备守法意识和一定的守法能力之外，守法社会的构建离不开社会系统中许多现实条件和要素的影响。这种环境性的因素包括三个核心方面：法律体系、法律威慑以及社会文化心理。
从整体上来讲，意识、能力和环境条件的结合，基本建构起一个三位一体的守法社会运行机制，而七个具体要素之间也构成一种复合互动的关联性，例如法律体系的样态可能影响到对法律的认同程度，行动者的守法能力也会影响到法律威慑的实际效果……正因如此，守法社会的建设需要的是三位一体的整体性推动。先从某些要素入手，可能起到牵引和带动性的作用。但是从社会建设的长远过程来看，三个核心维度是无法割裂或者有所偏废的。
三、守法社会的建设路径
（一）守法意识的生成与维系
义务、道德、信仰与守法意识之间的关系是古老的命题。人们从亚里士多德那里读到了“成立的法律获得普遍的遵守”是法治本身所包含的内在含义。此后，法理学、法哲学和政治哲学中都发展了对守法“应当性”问题的论述。当然，这一理论探索本身有过各种复杂的讨论，且也未形成共识。本文认为，对守法意识的讨论，除了肯定其与伦理道德、信仰、法治精神等的关联性外，正面回答如何使守法成为一种道德基础、成为一种内在信仰也十分重要。换言之，理念的探讨很重要，但关键是要能够转化为行动的思路。不能只论证“守法应该成为……”，而是也要解决“如何成为……”的实际。我们需要花精力去探索的问题在于：守法意识在实践中是如何生成的？面临着哪些具体问题或障碍？以及这些意识又如何塑造行动的方式？如前所述，本文认为守法意识的生成有两个关键要素：对法律的认同，以及遵守法律的道德义务感。
1.对法律的认同
2.遵守法律的道德义务感
尊法守法的第二个心理机制是法律的义务观与个人的道德价值观发生契合。亦即法律的要求符合道德上的正当性判断，从而使行动者确信遵守法律是（道德上）正确的事情。此时，守法已经不是法律的机制在起作用，而是道德的自觉在起作用。那么，法律义务是如何与道德义务发生交汇的？有一种观点认为中国的传统中没有普遍尊法守法的道德机制，因为中国传统里没有现代国家概念，而是提倡家、国、天一体，自然就不需要规则。这种认识是值得商榷的。中国自古以来并不缺少对规则的尊重，例如费孝通指出的乡土中国是一套礼治的秩序建构，遵守“礼”（作为一套规则体系）的观念是普遍性的道德约束。所以，今天我们需要面对的问题并不是之前没有规则体系，而是变成了一套现代法治规则体系如何在当下的实践中形成普遍的道德心理机制。当然，道德观的形成是一个教化的过程。本文在此仅根据实践中已经出现的问题，做一个抛砖引玉式的论述。
其次，法律的教化还需要有大众化的维度。有学者对中国普法三十年（1986-2016）进行了系统评价，指出普法展示出多种知识与事实的二律背反：代表精英价值观的普法者与代表民众价值观的受众在认知上往往产生疏离，缺乏普法者和受众之间的沟通；官方过于专注普法者的期望而忽视受众的期待，普法者既对受众的需要照顾不够，又对法治的精神解释不足，从而导致了普法实效大打折扣。由是观之，法律的教化需要寻找能够凝聚、形成大众化普遍共识的有效机制。
（二）守法能力的塑造与发展
相对于守法意识，守法能力是对行动主体的一种客观限制。概括来看，这种能力包括两个方面：知识以及资源。
1.知识
其一，受教育水平。虽然并不是受教育程度越高法律知识就越多，但受教育水平影响着人们学习的能力。这种影响包括对法律规则（作为新知识）的认识速度、对规则内涵的理解和把握程度，等等。特别是，学习的能力还包括抽象的逻辑思维能力，以及将抽象的知识转化为具体认知的能力，这些在受教育水平不同的群体中显示出明显的差异性。
其三，法律语言和文字被翻译、转化的程度。人们的生活世界是由大量口头表达（特别是方言）和直接互动来维系的。这与官方的语言系统本身就有差异。因此，法律的文本及其适用（特别是裁判）需要有一个翻译和转化的过程，从而实现与生活世界的连接。相应地，这种翻译和转化的程度直接影响着行动者对法律的认知。特别是如果翻译和转化还需要与特定的文化相连接时，人们对法律知识的接受度相较于一般群体会变得更有挑战性。
由此可见，“知法”本身是一种能力性的要素，具有多个层面的要求，也受制于诸种因素的影响。所以，那种仅仅满足于让大众“知道法律规则存在”的法律教育是有缺陷和不充分的。对法律知识的传播，需要考虑到信息接受者（即行动者）在受教育程度、信息获取渠道、文化知识背景等多方面可能存在的差异，也要考量法律体系自身是否给法律知识的获取制造出意想不到的障碍。相类似的，当我们要对行动者的具体行为进行法律评价或社会评价时，也需要意识到行为主体可能在知识获取上存在着能力鸿沟，而不是简单地归因于法律知识的浅薄。
2.资源
总之，能力是守法建设的关键维度。无视行动者在认识和执行法律规则时可能存在的障碍，想当然地认为“法律一经制定就应该被遵守”，其结果有可能是掩耳盗铃。有鉴于此，对守法能力进行建设，或者说提供给行动者获得能力提升的环境，十分必要。一方面，立法或法律实施要警惕因不切实际或过高的要求而制造出不必要的能力鸿沟，甚至是制造出意外的“守法无能者”；另一方面是要注重对守法能力的提升——除了惩罚之外，教育以及有区分的支持和扶持策略应当成为重要的建设维度。举例来说，从“五五”普法开始，“法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”的推出，就是区分不同的受众，区分不同的需求和能力条件，相应提供不同的法律教育。当然这还远远不够，需要进一步探索更多元化的、有区分、有针对性的守法能力提升机制。
（三）守法条件和环境的生成与强化
如果说守法意识和守法能力这两个维度是解决行动者本身的问题，那么守法建设的第三个维度则聚焦于外在的塑造机制。笔者认为，社会系统中存在三个关键性的功能机制，构成了守法的宏观环境与条件。它们分别是：法律体系的指引机制，通过法律实施（执法、司法）所产生的威慑机制，以及社会环境的塑造机制。前两个机制可被视作国家影响力，而第三个机制则发挥着社会影响力。
1.法律规则体系的指引机制
不可否认，我们已经发展出一系列指标来评价立法的科学性，也设置了各种程序来确保立法的民主性。但或许还有一个重要的衡量标准被忽视了，即法律规则是否能真正地进入行动者的生活世界，是否对塑造符合预期的行为方式真正发挥了作用。法律体系本身是否具备这样的功能或特质，决定着社会大众是否认可这种规则的合法性。而合法性的缺失会导致尊法守法的动力减弱，严重的还会遭遇人们在生活中的各种抵制。立法需要面对社会生活的复杂性，这使得它变得颇具挑战性。但即便这样，立法者要敢于面对和回应这种复杂性的挑战，而不是基于理想的立法模式、基于理论性或学术型的立法路径。回避这种复杂性，有可能变成为了立法而立法。而一个失败的立法如果仍然要求民众的遵从，本身就是一个悖论所在。
2.通过法律实施（执法、司法）所产生的法律威慑机制
虽然前文指出，不能依赖国家强制力主导来促成守法意识的生成，但国家强制力仍然需要发挥其特定的作用，以形成有利于守法的制度性环境。倘若法律在实施过程中无法有效释放出威慑，则可能导致法律制度形同虚设。而一旦威慑无力或失效，对社会大众心理造成的普遍性减损就可能在短期内无法挽回。通过法律实施（执法、司法）所产生的法律威慑，包括两个层面。
3.社会环境的塑造机制
社会环境是一个总括的概念，对于守法而言，起到显著作用的环境性因素包括两方面：社会结构与生态，以及社会文化心理。
除了社会结构和生态，社会文化心理是另外一个关键机制。它既可以成为行动的支持系统，也能够构成对行为的压力机制。例如，有研究分析了中国人的传统守法观，认为以关系和人情为基础的“脸面”，和以生活中的实用理性为基础的“报应”，恰恰构成了社会成员守法的文化心理机制。又例如，在诸多监管性领域，大量的微小违规行为在日常实践中不断被忽略、被接受、被重复，最终变得常态化。在这个过程中，违规已经从一种孤立的、外在的、客观性的行动，发展演化为一种系统性、内在化的社会文化心理，因此变得难以被打破，难以被改变。这是一个反面的例子——社会文化心理成为违规常态化的支持系统。正因如此，对积极守法的社会文化心理建构就变得很重要。国家提出要“形成守法光荣、违法可耻的社会氛围”，其原理也正在于此。
当然，特定社会文化心理的形成需要有相应的文化土壤和生产环境，需要一个历时性的过程，同时也是一个不断变化和革新的过程。就当下而言，我们有必要多方面地探讨什么是有利于守法生成的社会文化心理机制、如何发展恰当的文化心理机制。例如有研究主张，积极守法的实现是与公民的公共责任意识的唤醒和深化联系在一起的。具体而言，就是要将守法或违法的话题置于公共性的视野中来，使人们认识到违法不止是个体化的选择，也是具有社会公共影响的行为。而守法也应当获得公共性的肯定与认同。再比如，国家正在推行的“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”，既是一种制度建设，也是一种社会文化心理的机制建设。总之，守法社会的建设不能忽视法律与社会、文化的共建维度。我们需要在群体性文化心理层面，对守法形成积极的肯定和激励，对违法形成负面的评价和道德压力机制。
四、未来的努力方向
党的十九大报告中指出要“深化依法治国的实践”、推进实现“全民守法”，还重申了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。对此，我们应该注意到在“全民守法”和“三位一体”建设之间存在着内在关系。守法社会建设所面向的是个人、群体、组织三个主体以及社会、政府和国家三个层面，因此，本文的研究很大程度上是对这种内在关系的回应，是系统发展守法社会建设的理论和实践的一个初步尝试。
本文首先明确提出，守法的内涵是一种社会行动的逻辑。因此，守法社会的建设需要从守法意识、守法能力、守法条件与环境三个维度切入，借助七个关键要素来加以推进。当然，分开来看，三个维度、七个要素是一个静态的分析框架，对于实践而言，需要看到这些维度和要素之间所具有的关联性和系统性。如何借助这一框架将那些可能影响和塑造守法社会的细致元素进行有机地整合，并从社会系统运行的层面发现和解读出各要素之间的关联与相互作用，进而获得一种对守法社会运行机理的整体性把握，这恰恰是未来需要努力的方面。还要注意到的是，三个维度、七个要素的提出，是面向实践的一种理论概括和探索，这个体系本身并不是排他性的。相反，对于守法社会的认识，应该始终抱持着开放性的认知和探索。无论是本文提出的思路，还是未来可能的各种方案，总体而言，守法社会的建设需要从理论和实践两个层面进行持续性的深入探索。
第一，发展更有效的守法认识论和守法研究。对守法问题的研究之所以变得比以往更迫切，是因为当代的国家治理对建构守法社会提出了更高的要求。从国际上的研究来看，从法学到政治学、社会学、管理学、心理学以及行为科学，多学科的研究已提供了多样化的视角和理论，尤其是经验性的实证分析给出了许多有价值的案例和启发。但是国外的研究，特别是欧美等发达经济体中有关守法的研究，是立基于西方的法治传统、治理模式和特定的社会结构，因此很多研究的假设和结论并不能直接照搬来解释中国构建守法社会的实际问题。而就国内的现有研究来看，已经涉及影响和塑造守法的许多关键要素或环节，例如守法伦理、法律威慑、守法的社会性和个体性差异、商业组织的守法动机和合规管理、守法的社会与文化土壤等。然而，在法学研究领域，相对于大量有关立法、司法、执法问题的讨论，守法问题的研究仍然十分有限。从某种意义上来看，守法还没有被作为一个需要专门进行研究的问题领域（往往只是被视为一种社会现象或法律后果，引申出其他关于立法、执法、规制等问题的探讨），因而也尚未发展出相对系统的理论体系或研究脉络。
本文主张，有必要发展对“守法”的全新认知，并系统发展有关守法和守法社会建构的法学理论。这样的理论探索将有助于推进对法治国家和法治社会运行机理的新认识，同时有助于拓展有关法律与社会建设的理论。弄清楚“守法何以实现”应当成为法律和社会科学研究的一个核心问题。对守法的认识和研究，关键是要把意识—能力—环境条件结合起来分析，把法律—社会—个体、规则—行动—观念、立法—法律实施—法律后果联系起来考察，融贯宏观—中观—微观的视角。同时，对守法的研究要指向实践，否则理论的探讨本身就无法形成共识。法律实施是一个广大的范畴，需要尊重常识和生活逻辑，研究要回到社会情境中去，才能真切把握法治实践面临的实际挑战。如果我们秉承这样的格局、视野和思路来展开探讨，那么守法研究也可能是新时代法学研究的创新路径之一。
第三，我们需要认识到，社会系统本身具有高度复杂性，社会主体追求的利益存在多样性，加上守法意识、能力和环境要素本身具有的过程性特点，这些都决定了守法社会的建设不是立刻实现的。这是一项长期的但已经开始、正在进行的事业，需要有睿智的头脑、长远的目标和脚踏实地的行动。