关键词性别平等性别公正政策社会团体
中图分类号：C913.14文献标识码：A
1性别平等与性别公正的涵义及其关系
1.1性别平等与性别公正的涵义
1.1.1性别平等的涵义
性别平等是指无论在社会生活的公共领域还是在家庭生活的私人领域，男性与女性都有平等的权利和义务，这是性别平等最核心的内容。即女两性无论存在什么样的差别，他们在权利方面都是平等的，我们要切实保障每个个体受到平等对待和尊重的基本权利。
1.1.2性别公正的涵义
性别公正是在尊重和维护两性尊严和权利平等的基础上，正视两性的生理差异，最大限度地发挥两性各自的优势和潜力，能让男女两性在人格、机会和基本权利平等的前提下各尽所能、各得其所。
1.2性别平等与性别公正的关系
1.2.1二者的区别
（1）涵义上的区别。公正表达的是“应该如此”，是依据一定的价值原则所作的权衡和判断，不能用客观指标来度量，而平等表达的是“是什么”，有一定的客观性，可以被观察或者衡量到，这是二者的本质区别。
（2）二者的核心内容不同。性别公正的核心是公平合理，而性别平等所强调的是均等。性别公正主要表达的是两性间的利益关系的合理要求，而性别平等只侧重人们在社会地位、权利和义务等利益方面的同等享有。
1.2.2二者的联系
“平等并不是一种边缘性的，而是本质性的、实质性的分配公正的自我价值”，也就是说，男女平等实质上是性别公正，它要求承认男女两性在平等与差异上的统一。性别公正同性别平等相比具有现实性和合理性，因此性别平等理念的局限性问题需要性别公正来解决。
2当前影响我国性别平等的原因
2.1落后的封建思想观念的影响
我国丰富而优秀的历史文化传统，为社会文明进步提供了有力的精神动力和智力支持，但是其中也不乏腐朽落后的文化，阻碍社会的发展。例如：“男尊女卑”、“男主女从”等，这些观念显然不适合性别平等的实现，所以，有效剔除这些腐朽思想的影响，形成男女相互尊重、相互平等、相互关爱的和谐共处关系，是人们为之奋斗的价值目标。
2.2女性经济地位低下
日前，在郑州的某场人才招聘会上，河南电视台对一些用人单位和应聘者分别做了调查。调查结果显示，用人单位多明确或倾向于招收男性，导致女性在就业上收到歧视，就业率明显低于男性，更重要的是女性的退休年龄也比男性早。认为，经济基础决定上层建筑，女性经济地位低决定了她们在家庭和社会中同样地位低，这是制约性别平等的根本原因。
2.3女性在政治领域的地位也相对较低
就我国目前的社会发展形势来说，女性参与公共决策和管理的程度也较低，从我国的干部构成来看，女人大代表、女党员、女干部的比例都相对较低，而且女性多处在副职岗位或者边缘部门，削弱了女性在公共事务上的发言权，从而影响了性别平等。
3实现性别平等和性别公正的途径
3.1政府在政策上的倾斜
近年来，人们越来越认识到政策的制定和实施在实现性别平等与公正中的重要作用。一方面政策的制定和实施，为女性的发展创造条件；另一方面，政府可以在更大范围和规模上保障女性对社会福利的享用。
3.2社会团体的倾斜保护
3.3女性个体的不懈努力
女性作为实现性别平等和性别公正的主体，必须依靠自身的努力实现性别平等和性别公正。由于传统的腐朽思想等的影响，当前转型时期，我国女性的经济、政治地位相对较低，所以，广大女性必须通过不断学习，增强自身的竞争力和保护自身合法权利的能力，进而成为顺应社会发展和时代潮流的新女性，最终实现性别公正，推动社会和谐、进步。
综上所述，人类社会发展到今天，由于传统观念的影响、女性经济和政治地位的相对低下，实现真正的性别平等是一个长期而艰巨的历史过程，现阶段，实现真正的性别平等是一个美好的理想，而性别公正则是通往这一理想的有效而必要的途径。
参考文献
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关键词：企业文化,个性,心理档案信息系统
在党的十六大提出的全面建设小康社会的目标指引下，我国市场经济进一步完善发展，以信息化带动工业化的产业结构升级掀起了信息化应用浪潮，这一切正逐步将知识生产力推到前台。高新科技飞速发展的知识经济背景下，随着经济的发展，市场供求结构快速变化，企业的内外环境变化也是越来越快。如何有效应对新形势的变化，调整资源性成长方式为管理型成长方式，通过管理规模的扩张促进企业的成长已是企业管理者必须考虑的现实问题。本文从企业个性与员工个性相容管理的角度提出建立心理档案信息系统的解决办法。
1企业及企业文化存在的实质
经济学家科斯认为企业之所以存在的显著特征就是它能成为价格机制的替代物。某个权威（企业家）支配生产要素，能够以比市场交易更低的成本实现同样的交易，企业就产生了。可以说企业的实质就是它能以最少交易费用完成一定量交易的一种制度安排。而在竞争激烈的市场经济环境中，企业作为一种制度存在就必须最大减少其内部的交易费用（管理成本），才能在市场中的不同制度之间的竞争中占有竞争优势。
作为独特的企业成员普遍认可的一系列价值观，企业文化会引导企业成员自觉地做出符合企业价值观的行为选择；特定的价值观会激励员工在特定的环境中表现出符合企业需要的行为；受同一价值观的影响，企业员工在不同时空的行为准则必然趋向相互协调一致。从某种意义上来说，企业文化实质上也是一种经济资源，它通过塑造具有共同理想信念、明确的价值指向、高尚道德境界的工作人群，可以使得产权界定、监督、遵从等的费用减少，即降低管理成本。而且据诺思的观点：企业文化不仅是减少管理成本的重要制度基础，更重要的而是它对经济主体创新和进取精神的推动，它具有和产权界定匹敌的巨大作用。
2知识经济中企业文化的发展
企业文化的重要内容是通过基本政策的制定，借助各种沟通渠道，去倡导某种适合企业个性特点的文化。大张旗鼓地宣传这种文化，总结和介绍在这种文化影响下成功工作单元的事例，以促进这种文化所包含的价值观和行为准则被各工作单元迅速普遍地接受，并使之成为影响员工行为选择的基本规范，其内容及方式的选择就变得至关重要了。近现代大量心理学和管理学的实证研究证实：真正实现“以人为本”的管理必须重视人的个性特征，实现管理的个性化原则。企业文化也必须是多元的，能够包容不断出现的异质价值观，才能满足知识经济中个性化特色和学习型组织的要求，才可能激发企业的创新能力和活力。
知识经济社会不同于传统工业经济社会一个重要特点就是企业环境变化速度较快，创新即是生命力，传统以“组织记忆”，即经验为主要体现的企业文化，将以迅速学习知识和交流经验的基础上，不断创新并推广新的行为准则和行为方式为主要方式。
3企业文化、个性及人力资源管理
企业文化是以人为中心的管理。企业文化建设要制定科学规划，把员工职业生涯规划与企业规划结合起来。对人的素质不断开发是中国企业文化建设的核心内容，尤以教育培训，激发员工最大积极性为重点。如何将人力资源效用达到最优，是现代人力资源管理的原则和基础。企业文化和人力资源管理的对象均是企业员工，两者是既相互包容，又相互区别的关系。从某种意义上来说，可将企业文化看成是塑造企业个性的重要人力资源管理手段。结合新形势下“以人为本”管理对尊重员工个性的要求，如何管理使员工个性与企业个性相容，充分发挥人的主观能动性和潜力并促进企业的持续发展，就成为企业管理者不得不考虑的现实问题。
4企业个性与员工个性相容管理
随着现代计算机、网络、人才测评技术的发展和企业信息化应用的广泛扩展，笔者提出解决这一问题的一种探索，即：建立员工心理档案信息系统，动态实时管理员工心理档案，全过程与企业运营各系统进行信息交流，将员工适时配置到能最大限度发挥积极性的企业流程中某一位置，员工个性和能力得到有效施展空间的同时，推动企业发展，也即员工个性与企业个性和谐，达到双赢结果。
心理档案信息系统基本结构（见图1）。个性测评模块是基础核心模块，Holland的研究报告曾经指出：当个性特质与所从事的岗位能够搭配时，员工的工作满意感和工作效率均较高，离职率也偏低。个性影响员工的学习偏好和行为选择偏好，通过个性测评安排适当的员工到相应岗位，对其岗位能力进行评测，依据岗位要求能力与员工现有能力的差距，安排适合员工学习偏好方式的培训提高其能力，完成岗位工作；对不同岗位、不同个性员工的激励敏感度进行评价，采用针对性的激励方式，提升员工对完成岗位工作的积极态度，在当今知识成为主要生产力的背景下，显得尤其重要。因此，心理档案信息系统应包括个性测评模块、岗位能力评估模块、激励敏感评价模块等三个基本模转块。
关键词：共谋罪；犯罪主体；主观主义；客观主义；未完成形态犯罪
ReviewontheTheoreticalDisputeofSubjectofCriminalConspiracyintheAnglo-AmericanCriminalLaw
ZHANGShu-fang1，LINJun-hui2
（1.LawDepartmentofSchoolofHumanitiesandSocialSciencesofFujianAgricultureandForestryUniversity，Fuzhou350003，China；2.Post-doctoralStationsofChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw，Beijing100088，China）
Abstract：TherewasadisputebetweenUnilateralismandBilateralismontheissueofnumberofsubjectofcriminalconspiracyintheAnglo-Americancriminallaw.Thedoctrinesofunilateralismandbilateralismhaddebatedwitheachotheronthebasisofdoctrineofgroup＇sspecialdanger.Inessence，theirdebatewasthereflectionofdebatebetweenSubjectivismandObjectivism，andhadexertedsubstantialinfluenceonconsistencyruleofsentence，utilityofsecretinvestigationmeasuresandaffirmationofliabilityforpersonsofincapability.
Keywords:criminalconspiracy;subjectofcrime;subjectivism;objectivism;inchoatecrime
导论
普通法长期以来的基础性观念认为，共谋罪是两个以上之人为实施犯罪或不法行为而达成的协议。从共谋罪诞生之日起，犯罪主体复数性是普通法坚持的基本立场。然而，共谋罪主体复数性特征，目前看来似乎不是一成不变，特别是以《模范刑法典》为代表的某些制定法蓝本对普通法传统观念提出了严峻挑战。归纳起来，关于共谋罪主体的观点有单方主义和双方主义之争。单方主义认为，只要存在一个有罪之人，不论其他人是否有罪责，即可构成共谋罪。双方主义认为至少需要两个有罪之人才能构成共谋罪。共谋罪主体单复数性问题看似简单，背后蕴含的刑法原理和精神着实精深。本文拟就单方主义与双方主义的理论依据、现实意义和本质所在，以及对共谋罪的追诉活动会产生的影响等问题作初步探讨。
一、双方主义与单方主义概述
（一）双方主义的基本内容
【关键词】后现代公共行政后现代公共行政理论政府治理现代化
【基金项目】本文系中央高校基本科研基金项目“山东半岛蓝色经济区建设中的政治协同机制研究”（项目编号：24720144025B）的阶段性成果。
【作者简介】鲁彦平，中国石油大学（华东）公共管理系讲师，国家行政学院2014级教育经济与管理博士研究生，主要研究方向为：社会性别与公共政策、公务员教育培训等;卓惠萍，山东省委党校管理学教研部讲师，管理学博士，研究方向：社会性别、公共治理。
一、众说纷纭的后现代公共行政理论
后现代公共行政理论本质上是“后现代主义”在公共行政领域的具体化，而后现代主义又是和“现代性”联系在一起的。理解后现代公共行政理论的困难恰恰在于，在“现代性――后现代主义――后现代公共行政理论”这个逻辑链条上，要明晰每个概念的内涵和外延都非常困难。拿后现代主义来说，仅就其与现代性之间的关系维度而言，就涵盖了以格里芬为代表的“反现代”、“超现代”，以吉登斯为代表的“高度现代”、“晚期现代”、“反思现代”，以及利奥塔为代表的“反元叙事”。而且极端后现代主义者从根本上就认为我们对任何事情都无法认知，能够讲清楚的就不再是后现代主义。对这种近乎不能言说之物，清晰与共识性的界定自然是种奢望，异议与争鸣成为常态。
二、后现代公共行政理论的核心主张
1.要实现公共行政理论建构之哲学基础的后现代转向
后现代主义从现实背景上讲，缘自对现代工业文明负面效应的反思与回应，其理论缘起则是对现代主义纯粹工具理性的否定和对西方传统哲学的本质主义、基础主义、逻辑中心主义的解构。作为一种精神和价值模式，后现代主义具有解构、去中心、非同一性、多元论、反对元话语和元叙事、不满意现状、不屈服于权威和专制、不赞成既定的制度、不沿袭陈规旧俗、摆脱权威、突破旧范式和不断创新等特征。不同学者眼中的后现代公共行政理论各有差异，但之所以都能纳入后现代公共行政这一范畴或曰标签之下，说到底乃是由于其都认同和坚持后现代主义这一共同哲学基础。其中反对以逻辑中心主义为基础的实证科学理性、主张小型叙事和建构日常语言的公共行政理论，更是后现代公共行政理论哲学基础的核心内容。
2.要对现代公共行政理论进行质疑、批判、解构
基于后现代主义哲学基础，对现代公共行政理论的合法性、理论基础和核心内容进行质疑、批判和解构，是整个后现代公共行政学说大厦得以建构的逻辑起点和理论基石。威尔逊和古德诺的政治――行政二分理论、韦伯的官僚制组织体制、工具理性主义的效率取向价值观、企业家政府精神、乃至环式民主治理模式甚至权威性话语等，无不是后现代公共行政理论要批判和解构的标靶。在后现代公共行政理论看来，正是现代公共行政理论的这些内容和特质，应该为现代公共行政实践中的财政危机、管理危机、信任危机、价值危机和合法性危机等一系列问题来负责。
3.要寻求公共行政问题的后现代解决方案
三、对我国政府治理现代化的启示
1.在政府改革理论基础中加入后现代主义思维
后现代公共行政理论主张的公共行政理论哲学基础之后现代转向，赖以产生的土壤是以美国为代表的西方工业文明社会结构的后现代化，而我国无论是社会发展阶段还是政府改革所面临的问题都与之有很大的不同。但国情的差异绝不意味着我们可以无视后现代主义哲学的影响。事实上，与西方社会的平面多元化不同，社会转型期和发展不均衡使得我国社会结构上同时具有前现代、现代与后现代的特质。我们能够也应当站在（下转第41页）（上接第15页）后现代的高度，对我国当代的公共行政模式进行深刻的审视、反思和重构，后现代主义思维应成为我国政府改革指导理论不可或缺的组成部分。
2.增进政府现代性的同时认识到公共行政现代性的限度
我国政府改革有自身的特殊性，我国的政府改革在相当程度上仍是要解决政府现代性不足的问题，这决定了现代公共行政理论仍是指导我国政府改革的主要思想武器。但正如后现代公共行政理论所述，很多公共行政问题在现代公共行政框架内是无法解决的。我们在增进政府现代性建设的同时，也应对公共行政现代性的限度有清醒的认知。
3.借鉴后现代解决方案推进我国政府治理现代化
借鉴后现代的解决方案推进我国政府治理现代化的说法，乍听之下未免给人一种时空错乱之感。其实这只是不同语境概念的使用带来的错觉，因为我国政府治理现代化所谓的“现代化”，并非后现代哲学语境中的“现代化”概念，它是对我国政府治理改革要实现的良治状态的一种指代而已。我国政府治理现代化需要借鉴各种理论资源，其中自然也包括后现代公共行政理论。或许我们可以从后现代解决方案中汲取如下灵感：以多元的思维、质疑的建构、微观的叙事背景，来重构民主、自由、公正等政府治理价值维度;深化人本主义价值理念，尊重多元价值和多样生活，强调个人自由选择;摒弃封闭禁锢的话语思维，改变单向传达的话语途径和直线式的官僚话语控制，规范公共话语场域，以公共能量场思维模式来改革和重塑我国政策网络和政策议程;重视和重塑政府管理的公共性本质;改革公共服务供给模式，建立服务型政府等。
参考文献：
[1]洪晓楠.当代西方社会思潮及其影响[M].北京：人民大学出版社，2009.
论文关键词:泰罗;科学管理;管理主义;经验管理;工具理性;社会理性
弗雷德里克·泰罗是古典管理时期的开山鼻祖，开创了管理学发展史上的科学管理原理学派。然而，随着知识经济、信息社会和后工业时代的来临，泰罗的经典管理思想也受到越来越多的非议和挑战。一种流行的观点认为，科学管理原理的根本目的是提高工厂的劳动生产率，管理的哲学基础是亚当·斯密以来的理性“经济人”假设，管理方式是一种“大棒加胡萝卜”的物本管理手法，已经适应不了新时期的要求。更有甚者，有人简单地把科学管理原理与人际关系学派思想对立起来，认为科学管理原理是一种冷酷的非人本管理，因此，在人本管理已经成为普适管理价值的今天，泰罗的思想更是显得格格不入。那么，泰罗的管理思想是否真的过时了呢我们到底应该以怎样的一种态度，看待泰罗及其科学管理原理在过去、现在乃至未来的地位呢本文从管理学说和管理学理论的历史演进的角度进行探讨，认为它开创了公共行政学的管理主义研究途径，挑战了传统的经验管理范式，并注重组织管理由工具理性向社会理性的转型。
一、开创公共行政学的管理主义研究途径
当代美国公共行政学家戴维·罗森布鲁姆认为，自伍德罗·威尔逊以来，公共行政学开创了三种研究途径，即管理、政治和法律途径。而管理途径又可区分为两派，即传统(正统)管理途径，以及当代以革新为导向的新公共管理(NPM)。公共行政研究的传统管理途径可追溯至19世纪美国的文官制度的改革运动。当时为消除政党分赃和官僚腐败给美国联邦政府系统带来的祸害，改革者提出“政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作。”传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的。任职于1913—1921年的威尔逊总统提出，应该用(企业)行政管理的稳定原则———企业式原则来指导公共机构的运作，认为“行政的领域是一个企业的领域”。因此，为了提高政府运作的效率，我们应该以私有企业的行政管理为榜样，所谓行政问题就是管理问题。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。
二、推动传统经验管理范式向现代的科学管理的转变
为什么说泰罗的科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，而且挑战了传统的经验管理范式呢这是因为泰罗一反传统的经验沿袭方法，采用科学的途径来解剖管理生活，探究管理的内在规律和普遍原则。他把科学视为良好管理的一个重要方面。因为在他之前，没有数据，没有理论、原则或制度，就没有人会相信管理能出效益，人们也不会把管理看成是一件严肃的事情。比如，此前法国经济学家萨伊就意识到管理是土地、劳动和资本之外的生产力的“第四要素”，但没有得到社会的普遍承认和重视。“只有泰罗第一次从理论的高度向社会的劳资双方、管理者和被管理者阶层证明:真正的科学，那种能够导致充分掌握信息专业实践的科学不只是技巧、公式和规则，而是一种思想革命，一种世界观和解决问题的方法。”
当代管理学大师彼德·杜拉克认为，“直到1885年泰罗开始探索之前，还从没有人对工人的日常工作进行过系统的研究。怎样工作被看作是一种想当然的事情”。英国著名管理学家厄威克也指出:“泰罗所做的工作并不是发明某种全新的东西，而是把整个19世纪在英美两国产生、发展起来的东西加以综合而成的一整套思想。他使一系列无条理的首创事物和实验有了一个哲学体系，称之为‘科学管理’。”
罗伯特·丹哈特则从公共组织理论的角度评价了科学管理原理对于实现管理范式演变的贡献。他提出:“泰罗著作中的哲学含义对公共行政学者来说具有重大意义。虽然我们有可能觉得泰罗的科学很粗糙，但我们不能否定他推进了将严格的科学性运用于组织研究的观念。这种方法不久便成为了管理科学的主流。此外，科学原则最先是被运用于生产，但随后便‘向上和向外’扩大到组织的更高层次，或许可以说普及到了社会。”欧文·休斯更是对泰罗的思想充满誉美之词，他认为:“泰罗所追求的是一种根本性的变革，用效率和科学取代了特定决策，当通过科学管理使雇主和雇员拥有相同利益时，它甚至成为一种社会变革。”
上述说明，正是泰罗把科学的知识和科学的精神应用于管理的实践和理论探索，才使人类社会的管理世界观和管理范式进行了一次哥白尼式的变革，实现了由经验管理向科学管理的转变。具体来看，这种转变体现在四个方面:
(1)经验管理的主体是个人，主要是通过有经验者起“传、帮、带”的作用，把长期积累的管理常识和管理窍门传授给其他人。相反，科学管理的主体不再仅仅是个人而是一个群体，他由领导群体或管理群体来控制，同时还外加了参谋机构和智囊团(外脑)来辅助决策和参与管理。
(2)经验管理的客体(对象)是单纯的物，属于见物不见人的管理;而泰罗的科学管理对象不仅有物(如机器、工场)，更重要还有人，它是通过对人的有效管理来实现对人和对物有机统一管理。
(3)经验管理的主要依据是人类以往积累的知识、智慧、经验和个人胆识与阅历;科学管理依据的则是科学的方法、理论、工具、技术和艺术，实现了我国古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰罗明确指出:“必须用科学知识来代替个人的见解或个人的经验知识。否则，就谈不上科学管理。”
(4)经验管理的程序简单和随意，没有规则意识和制度观念，“谋”和“断”合而为一;科学管理是一种程序管理和规则管理，讲究程序的合法性和合理性，管理的过程是分阶段、按步骤进行的，避免了主观的随意性和盲目性。泰罗反复强调:“最佳的管理是一门实在的科学，其基础建立在明确规定的法律、条例和原则上。”
三、注重组织管理由工具理性向社会理性的转型
(1)泰罗的管理哲学的初衷在于高扬“提高全国性效果”大旗，配合罗斯福总统倡导的“保护国家资源，增进全国性效果”的呼吁。泰罗认为他自己写《科学管理原理》一文有三个目的，其中第一个目的是“通过一系列简明的例证，指出由于我们日常的几乎所有行为的低效能使全国遭受到巨大的损失”，并因此在美国全社会宣传和灌输科学管理的精神，提高社会效率和全国性效果。但很显然，传统的基于工具理性的组织管理思路往往是狭隘的，它只重视组织个人或内部的效益，其目标诉求尚未升华到社会和国家利益的层次。
(3)强调管理者和被管理者间是合作博弈而非劳工阶层的“囚徒困境”博弈。在论证《科学管理原理》时，泰罗明确地指出“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的协作，是现代科学或责任管理的精髓。”他把雇主与雇员之间的亲密友好的关系，强调为是科学管理中最重要的一个特点。
关键词：行政机构；终结；生存分析；影响因素
公共行政机构改革和结构性调整是政府管理实践中的一种常见现象。近50年以来，西方各国政府在面临财政危机、行政效率低下等管理问题时纷纷对处于不同的历史背景、社会文化及政治环境中的政治行政体制进行不断的结构性调整（KülliSarapuu，2012）。行政机构的数量及变革的机构类型都产生不同的变化，1976年，Kaufman首次提出了关于公共行政机构幸存与终结的质疑：为什么有些公共组织能幸存长久而其他的公共组织却很早逝？该问题引起了各国学者在不同政治文化和社会历史发展背景下对公共组织生存过程（机构幸存或终结）的探讨（Lewis2002,2004；VidarW.Rolland,2012;KülliSarapuu,2012），试图提出不同的理论观点并给予不同的现象解释。
在我国，自改革开放至今，国务院机构已历经七次政府机构改革运动，旨在建立一个灵活、高效、服务型政府。一系列机构改革的核心内容之一就是政府职能的重新优化与行政机构的重组调整，相伴随的则是公共行政机构的增撤合并等类型的变革，即有些机构被新设，或被合并，或撤销，有些则被拆分为多个不同的公共部门。然而，我国关于行政机构生存过程的研究成果尚未系统化，且缺乏实证方面的研究。因此，结合现有研究及我国国务院行政机构改革实践经验，分析影响我国行政机构终结的因素具有重要的理论和实际意义。
一、国内外研究回顾
公共行政机构生存或终结的研究普遍存在于公共行政研究之中，然而机构终结目前并没有统一的概念界定。Kaufman（1976）将组织文化与周围环境作为机构终结与否的指标，将具体化的组织符号、组织的权力及其内在网络范围视为组织边界，但该定义在一定程度上取决于研究者的主观判断，并不具备规范性。Lewis（2002）从组织功能视角指出，由于组织所有功能的消除而使组织丧失存在的意义或者由于组织的名称的更改使组织的相应功能发生改变的事件都是机构终结。Rolland&Reness（2012）从事件-过程的视角，将机构终结界定为机构被明确撤销、更名以及被排除在政府组成部分之外的事件。
二、研究设计
1.概念的界定
本文采取Rolland&Reness（2012）的研究对机构变革类型进行界定，将变革类型分为产生、续存、分裂、吸收、合并和终结六类。其中，新设机构及更名后的新机构记为产生；续存则指改革中原机构分为多个，但依然以原有名称存在；分裂指机构由一个分为多个，自身不在保留；吸收则指一个机构将其他机构吸入整合，保持原有名称存在；合并是指多个机构合并为一个新名称的机构，此时新名称的机构算产生；终结是明确表示撤销的机构、更名的机构及排除国务院组成部分的机构均记为撤销（如1954年后中国科学院不再属于国务院机构序列算撤销）。
2.研究框架与研究假设
综上所述，可以将影响行政机构终结的影响因素大概分为三类：机构自身的组织特征、所处的政治环境和机构生存的约束因素，结合Kirkpahick的理论研究框架，将影响我国国务院行政机构终结的因素归结为：机构特征、政治环境影响、约束因素和信息技术的发展。其中，信息技术并不直接影响机构的终结，而是间接的影响机构特征，改变行政层次和行政管理模式，改进行政效率。具体说来，本文的研究框架如图1所示。
在上述研究框架中，组织机构的特征、政治环境、约束条件均对机构的终结产生影响。同时，机构特征包括机构的职能、机构类型、机构规模等；而政治因素则有国际政治环境、政治家意识形态等；约束因素指机构生存所需的财政预算、法律基础等。本研究选择组织机构的特征中的机构职能和政治环境中的主流意识形态作为检验因素。根据研究架构提出本研究以下假设：
假设H1：机构类型对机构的生存风险率具有显著影响
假设H2：政治意识形态对机构生存风险率具有显著影响
3.数据与方法
研究对象选取国务院机构组成部分：组成机构（部委行署）、部委管理的国家局、办事机构、直属机构和直属事业单位五类。从机构变革类型上看，1982-2013年期间机构总共发生的不同变革类型的数量如表1。在此期间，国务院共计出现232个行政机构，但由于某些机构的职能不同，有效数据为194个参与统计分析，按机构职能上分布如表2：
三、实证分析与结果
1.研究变量设计
第一个自变量选取国务院机构职能，在《国务院机构改革方案说明（1998）》中表明国务院机构分为宏观调控类、专业经济类、国家政务类、科教文卫及资源管理类；《国务院工作规则（2008）》中明确将国务院职能分为四大类：宏观经济调节、市场监管、社会管理及公共服务。本研究将其划分为宏观调控类、专业经济类、公共服务类和政务管理类，进行编码宏观调控为1、专业经济类为2、公共服务类为3及政务管理类为4。
第二个自变量选取政治意识形态。改革开放以来，不同时期的政府机构改革的指导思想意味着政府政治意识形态的变化。现将改革开放之后历次改革进行编码:1=1982-1987（记为1982，下同）；2=1988-1992；3=1993-1997；4=1998-2002；5=2003-2007；6=2008-2012；7=2013至年底。
2.实证结果
国务院行政机构在不同政治意识形态的影响下的机构中位数生存分析如下图4，可知，1982年中位数最高为16.5年，其次是2013年、1998年，最低的是2003年的5.75年。
行政机构在不同意识形态影响下的生存风险率分析如图6。意识形态对机构的风险率影响非单调，即先增加后降低，且2003年机构风险率最大。
四、讨论与结论
国务院行政机构是我国政治行政体制的核心机构，其增撤合并体现了政府职能范围与政治方向的转变。根据以上理论与实证分析，在1982-2013年历次改革中确实存在影响国务院行政机构生存过程的因素，如机构自身特征、政治环境等。
政治意识形态对行政机构的生存风险率有显著影响，且不同的政治意识形态对行政机构的生存影响不同。具体说来，在一定时期内，政治意识形态的风险率先增加后降低；不同的意识形态对机构终结对机构生存风险率影响也不相同，在2003年其风险率增加最快。这就表明，自1980年，西方各国政府机构改革通过政府管理的结构性放权来实现政府职能优化及调整、政府机构重组等改革措施，而我国在2001年加入WTO，此时政府机构的调整目标则是为了适应新的政治环境及政府管理需求，表明政治环境尤其是国际环境对我国行政机构的终结影响较大。
由于搜集资料困难等原因，本文也有一定的局限性。首先，在自变量选择及实证上需要进一步的完善，如对行政机构终结的约束因素。其次，研究样本范围主要针对国务院主要组成部分，未来可以更广泛地对其他类型机构（如议事协调机构）等进行分析，为理解分析国务院机构的生存过程和影响因素提供依据。
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一、问题的提出与概念的界定第三次科技革命以来，以计算机和其他自动化设备等机器为开端，公共行政越来越多地借助于技术辅助手段。行政自动化不仅是提高行政效率的要求，而且也是降低人为错误的需要；不仅为现代行政作出了贡献，而且也给现代行政带来了危机。对于行政法而言，重要的已不再是如何处理传统的“人与人”之间的问题，而是如何处理由“机器”所衍生的法律问题。即为了有效、合理地运用现代科技于行政，而不使行政自动化成为“法治国家之屠城木马”[1]，有必要将行政自动化所带来的问题“法制化”，这正是本文的目的所在。
所谓行政自动化，是指对一些规范化的行政事务以自动化设备代替人来处理。[2]行政自动化的特征以自动化设备的运作过程不必人为操作的程度来衡量。
二、行政自动化的负作用、缺陷与引发的危机（一）行政自动化的负作用行政自动化就其作用而言，有两个方面。其正作用不言而喻，也非本文所要探讨的内容。其负作用主要表现在：
1、将行政权的行使，特别是命令权赋予一个没有是非善恶、不能具体问题具体分析以实现个案正义的机器，使人受物的支配，但责任却由人来承担，有违人性尊严[3].2、行政公务人员操纵自动化设备就如同工厂中的工人操纵机器一样，只是单调重复的按键操作，这种工作对于行政公务人员而言毫无挑战性，使其失去价值感和成就感。
3、自动化设备因人为因素或非人为因素出现局部故障或系统崩溃以及其固有的安全隐患而导致行政机关无法按目的正常运行或完全无法运行，导致行政相对人权益受侵害时，应当如何应对、如何救济，是一个极为棘手的问题。
（二）行政自动化的缺陷1、“主观”缺陷。
2、客观缺陷。
（三）行政自动化引发的危机行政自动化引发的危机涉及到行政主体与行政相对人。
1、与行政机关有关的危机。
（1）行政自动化“泛化”可能会违背其初衷。并非所有行政事务的完成都需借助于自动化设备，而且某些行政事务的完成也不能借助于自动化设备，否则会使手段与目的相违背。
（2）行政自动化会给公共行政带来人性的缺失。行政自动化范围不断扩展、程度不断提高，行政事务处理过程中行政机关与行政相对人的接触就会不断减少，同时，行政公务人员在处理行政事务时发挥主观能动性的机会也会不断减少，最终行政事务的处理就会像自动售货机售货一样。而公共行政缺失人性因素则不可设想其后果。
（3）行政一旦自动化就无异于走上了“不归路”。一旦一部分公共行政实现了自动化、发挥出自动化所带来的正作用，那么行政机关必然会追求更大范围的自动化以期能带来更多的正作用。而且行政自动化必然会与其他环节、因素等形成连锁反应。所以，行政自动化一旦开始就难以结束或无法结束。
（4）行政自动化导致行政机关处理行政事务的能力下降。行政自动化加重了行政机关对自动化设备的依赖，而一旦自动化设备因人为因素或非人为因素出现局部故障或系统崩溃以及其固有的安全隐患，那么行政机关将无法按目的运行或完全无法运行。
（5）行政自动化加重了行政公务人员的负担。面对行政自动化的进程与结果，行政公务人员一方面要具备并不断提高运用自动化设备的能力，另一方面还要正确妥善地处理行政自动化所带来的冲击。
2、与行政相对人有关的危机。
（1）纳税人义务增加。自动化设备除了日常维护外，因行政的需要而需不断增加、因科技的日新月异而需不断更新换代，这必然要支出大量的行政费用，这就间接地增加了纳税人的纳税义务。
（2）行政相对人由行政程序主体变为行政程序客体。行政程序是指行政机关在行使行政权力、实施行政管理和服务活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序、时限以及当事人参与行政活动程序的一种制度。[5]随着行政自动化范围的扩展与程度的提高，行政相对人参与行政事务处理的机会就会越来越少，最终会由行政程序主体变为行政程序客体。
（3）行政自动化构成对行政相对人权益侵害的潜在威胁。自动化设备因其故障或固有的安全隐患可能会对行政相对人的权益造成侵害，而且，如果这种侵害未被及时发现并处理，就会发生存续力，就会对行政相对人的权益产生潜在的威胁。
基于上述行政自动化的负作用、缺陷与引发的危机，对于行政自动化而言，在法律上首先应考虑其可行性、范围、程度问题。
三、行政自动化对行政法学的影响（一）行政自动化对行政组织的影响1、平面型行政组织结构模式（纵向）。
传统的行政组织结构模式是一种自上而下统一划分管理幅度的金字塔型层级结构。在这种模式下，管理层次多，管理幅度小；上下层管理者之间的权力关系呈直线型。随着行政自动化的推进，传统的金字塔型行政组织结构模式被打破，平面型的行政组织结构模式取而代之。在这种模式下，基于行政自动化的特点，管理层次被减少，管理幅度相应地被扩大；上下层管理者之间的权力关系由单纯的直线型转向直线型与参谋型并存并且参谋型逐渐占主导地位，最终形成一种发散式的、平面型的行政组织结构模式。
2、团队型行政组织关系（横向）。
传统的行政组织是按照职能来划分的，其缺点是以职能为中心而不是以服务公众为中心，各个行政组织之间因存在职能界限而导致横向协调困难。而行政自动化的实施，为各个行政组织的联系提供了一个平台，使各个行政组织成为为某一特定目标服务即为公众服务的团队，形成横向上的团队型行政组织关系。
（二）行政自动化对行政实体的影响1、自动化行政行为与不确定法律概念的解释适用、行政裁量的适用。
自动化设备的内置程序中不可能贮存所有的客观事实和含义明确的法律事实以及不同类型的法律效果，既使如此，也不可能将客观事实、法律事实、法律效果正确地联系在一起作出一个合法、合理的决定。此时，自动化行政行为无任何意义可言，行政行为的完成仍需人为因素的参与，即对实体产生重大影响的对不确定法律概念的解释适用、对法律效果的裁量仍需行政公务人员来完成。相反，如果自动化设备的内置程序已将客观事实、法律事实、法律效果类型化，并一一对应，则行政行为中的认知、判断、裁量就失去了意义，此时行政行为也就失去了其本质。因此，对属于需要认知、判断、裁量的行政事务并不适宜于以自动化设备来完成。
2、自动化行政行为与客观事实。
行政行为的正确性与合法性首先依赖于所依据的客观事实的正确性。全自动化设备对行政行为事实基础的认定是僵化的、机械的，即不能因地制宜、具体问题具体对待；而半自动化设备，虽然对事实的认定可以掩盖全自动化设备的不足，但是是基于其本身固有的功能属性设计，而且决定仍由行政公务人员作出。前者如交通指挥灯等，后者如雷达测速器、酒精测量仪等。因此，对于行政实体产生重大影响的客观事实，除由全自动化设备认定外，仍需行政公务人员来认定，自动化设备尚难以完全取而代之。
3、自动化设备故障对行政行为的影响。
自动化设备因人为因素或非人为因素出现局部故障或系统崩溃可能会对行政行为产生影响，这种影响包括不能作为、不能正确作为、不作为。如果自动化设备的这种不能作为、不能正确作为、不作为可以被定性为具体行政行为，那么行政相对人可以对瑕疵具体行政行为（含违法、不当）依法主张救济，并且对于所造成的事实上的损害无法以撤销该行政行为获得救济时，可以依法主张赔偿。[6]
（三）行政自动化对行政程序的影响1、程序当事人资格。
2、管辖。
3、程序运行机制。
行政自动化的推进将使行政程序运行机制发生结构性的变化。
（1）电子行政文件。
电子行政文件所具有的信息非人工可读性、对电子系统的依赖性、载体的无信息性、信息处理的灵活性等特点是书面行政文件所不具有的，这也就必然要重新思考行政法中对“书面形式”、“签名、盖章”（含电子认证）、“原件、复制件”、“申请、通知、送达、回执”、“保管”（含数据保护）、“防伪”、“保密”等的规定，作出适应性的调整。
（2）电子支付。
对于在线支付罚款、税款申报、征税、收费等，行政法尚未有具体的规定，对于其所引发的支付合法性、安全性、监管、争议解决、程序设计、系统建设等法律问题的解决仍是一个空白。
（3）电子行政合同。
（4）听证、说明理由等。
行政自动化使行政程序的规则发生了变化。对于听证而言，不仅可以通过自动化设备来完成，而且在借助自动化设备的批量行政程序中听证可以免除。行政机关在批量行政行为中说明理由的义务个别也可以免除或以“定型化”的说明理由来代替。[7]
（5）行政许可。
行政机关通过自动化设备公示行政许可的事项、程序等，并建立自动化行政许可系统，以解决和弥补目前行政许可所遇到的问题和所产生的弊端，这是行政自动化下行政许可所面临的重大问题。
（6）行政决定的作出、行政规则的制定。
（四）行政自动化对行政救济的影响1、救济时效。
如前所述，对于全自动化行政行为，因其属于“实时处分”，当出现瑕疵时，相对人寻求救济无法适用传统的对行政行为的撤销程序，而只能请求赔偿；对于半自动化行政行为，当其出现瑕疵时，相对人寻求救济的程序与一般情况下相同。
2、赔偿责任。
全自动化行政行为出现瑕疵时，虽然对其带来的损害可以寻求国家赔偿，但是对构成要件的认定、对归责原则的确定却是需要考虑的问题。半自动化设备是行政公务人员行为的辅措施，而且其运转还需借助于行政公务人员的行为，因此，行政公务人员在利用半自动化设备之前必须明确该设备是否可以正常运转，如果该公务人员明知设备有问题而为行政行为或因其过失给公民权益造成损害，则国家应当承担赔偿责任。
3、求偿对象与追偿主体。
4、法官能力。
法官对于因行政自动化所引发的诉讼，所面对的不再是单纯的行政法律问题，还要面对错综复杂的科技与行政法律交织而生成的问题，鉴于目前我国法官队伍素质的现状，这一点还是值得忧虑的。
结语行政自动化的发展，已革命性地改变了公共行政的内涵，对行政法产生了全面而深远的影响。面对行政自动化所衍生的法律问题以及所带来的冲击与挑战，一套新型的行政法律制度应代之而起以沉着应对。
注释：
[1]蔡志方。从人性尊严之具体化，论行政程序法及行政救济法之应有取向[A].行政救济与行政法学（一）[C].台北：三民书局股份有限公司，1993.391.[2]哈特穆特。毛雷尔。行政法学总论[M].高家伟译，北京：法律出版社，2000.438—441.[3]蔡志方。从人性尊严之具体化，论行政程序法及行政救济法之应有取向[A].行政救济与行政法学（一）[C].台北：三民书局股份有限公司，1993.392.[4]哈特穆特。毛雷尔。行政法学总论[M].高家伟译，北京：法律出版社，2000.123.；翁岳生。不确定法律概念、判断余地与独占事业之认定[A].法治国家之行政法与司法[C].台北：月旦出版股份有限公司，1994.95.[5]王学辉，谭宗泽。新编行政法学[M].重庆出版社，2001.233.[6]G.平特纳。德国普通行政法[M].朱林译，北京：中国政法大学出版社，1999.101—102，194—199.；盐野宏。行政法[M].杨建顺译，北京：法律出版社，1999.113—118，229—231.[7]《德国联邦行政程序法》（1996年9月12日）第28条第2款第4项、第39条第2款第3项。
1.1城市规划的现实问题
我国的城市规划作为工程技术已十分完善。虽然在20世纪90年代我国已颁布《城市规划法》，但作为行政法的城市规划，其发展仍然没有较大的进展。“我国城市规划立法均有这样一个普遍的特征：重实体性内容的规范，轻行为实体的约束”(张萍，2000)。姚昭晖(2004)在总结规划管理体制存在的问题时提到，城市规划目前存在动机的庸俗化、内容的技术化、过程的简单化、调整的自由化等问题。这些均说明我国目前的城市规划作为行政法是存在缺憾的。
1.2城市规划的复杂性
要建立与社会主义市场经济相适应的城市规划制度，必须认识到城市规划的复杂性。城市规划的复杂性可从4个方面来认识：①产权的多元化带来了利益的多元化；②未来的不确定性；③整体性和全面性，即城市的全面发展能提升城市的竞争力；④规划中体现出来的人文精神，即城市规划应公平、公正、透明地介入社会经济的发展之中。这些都使得城市规划如何干预城市发展、如何更好地为城市社会经济发展服务等问题变得更加复杂。在社会主义市场经济条件下，作为工程技术的城市规划已难以适应引导与控制城市发展的需要，因此我们应从规划行政权的角度来认识城市规划。如何规范城市规划的行政行为，如何建立高效的城市规划制度变得十分重要。规划行政权的发挥与制约，规划行政的效率与效益，对公民合法财产和合法权益的保护，应是目前作为公共行政管理的城市规划要研究的课题。
2积极行政与有效制约
2.1宏观调控与政府职能
城市规划是政府干预市场的一种重要手段。政府的基本职能是促进经济与社会的协调发展，其基本作用是调控宏观经济，促进竞争，维护法权，并提供公共物品。在市场经济条件下，“不完全竞争”和“信息不对称”是导致市场失灵的重要原因。市场机制无法解决经济的外部性问题和公共物品的有效供给问题，这是政府介入经济发展的重要依据。对发展中国家而言，政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，特别是在培育国家竞争力方面表现得更为明显(国研中心，2001)。如果一个地区没有高效的政府行政服务，就难以引进更多的资本、技术和人才，从而导致该地区的竞争力和就业率的下降，甚至造成资金、技术和人才的流失，最终会制约城市的发展。经济学界认为，发展中国家在走向现代化的过程中，政府引导是一个十分重要的因素，并且政府和市场是相互补充的关系。虽然政府可以在经济发展中发挥重要作用，但是对政府的有效性的评价，在很大程度上要以市场的有效性为标准(国研中心，2001)。在新公共管理范式下，关于政府职能的争论焦点是政府如何介入社会经济的发展(张刚，2003)。
2.2积极行政与制约机制
积极行政在制定城市发展战略和引导城市发展中发挥着极为重要的作用。然而，我国的经济学界在讨论市场“失灵”的同时，也讨论政府“失灵”。在培育市场、加速工业化、促进经济、社会协调发展的过程中，重要的并不是政府所发挥的作用的大小，而是其“定位”和“范围”的合理性，……最重要的是政府要创造有效率的市场环境(国研中心，2001)。因此，在发挥城市规划积极作用的同时，也应对城市规划行政权进行制约。
传统行政的法治理念是对自由裁量权的限制，运用的是控权论的思想。而新的行政管理则是强调行政机关和行政相对人之间的交流和沟通。罗豪才等学者在分析现代行政法的发展趋势时提出平衡论，认为：“现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其它组织的合法权益之间，谋求一种平衡—一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励与制约，实现行政权与相对方权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续稳定发展”(罗豪才，2004)。平衡论强调通过博弈实现权利和义务的动态平衡、公民权利和公共利益的平衡，既要防止公民权的滥用，同时也要防止行政权的滥用。而平衡的取得依靠的是公众参与，在充分陈述和辩论的过程中取得妥协或共识。依据积极行政和平衡论的思想，城市规划的行政应是引导型、参与性、效率性和服务型的。
3权利保障与行政效率
3.1产权保护与公众利益
在社会主义市场经济体制下，城市投资主体多元化、财产权多元化产生了利益多元化。城市各要素是相互联系的，其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括负面影响，它影响了相邻土地的发展。土地开发时序、公共设施建设时序均影响了土地的价值。多元的利益主体谋求利益的最大化，使得作为城市发展资源配给机制的城市规划，面临多方利益的博弈。在市场经济条件下，政府的一项重要职责是界定和维护产权。要使城市和谐发展，城市规划应致力于产权的保护和公共利益的维护。
城市规划对土地的财产权进行界定、保护及控制是城市发展的基本要求。城市规划可将大产权地块划分为多个小产权地块，也可将几个小产权地块整合成一个大产权地块。同时，城市规划还应根据发展战略对土地发展权进行确定，根据公共利益对房地产权做出相应的规定。城市规划的过程也可以说是对房地产产权的界定、维护和“侵害”的过程。但这种“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市规划也自然成为一种对财产权进行管理的法规和对财产权进行制约的机制。现代物权制度的核心是界定清晰、权责明确、保护严格，同时物权的自由性和不可侵犯性受到了国家与公共利益的制约，以谋求个体利益和社会利益的协调发展，其关键是在私有产权和公共利益之间取得平衡。城市规划正是通过发展权的配给、相邻关系的确定、公共利益的维护、财产权的保护，来维持城市的健康和有序发展。
3.2权利保障与行政效率
在市场经济条件下，经济外部性的普遍存在足以说明，一方面是公民权的滥用，另一方面是公民权保护的乏力。和行政权滥用一样，公民权的滥用不仅会侵害其他公民的权利，同时会侵害公共利益。保障公民权应在维护公共利益的前提下，给公民最大的自主和自由(罗豪才，2004)。要处理好个体利益和公共利益的关系，这要求管理者既不能片面强调公共利益，也不能置公共利益于不顾，应让市民广泛参与，在利益博弈和协调中寻找平衡点。
然而，保障公民权利的程序可能影响行政效率(应松年等，2004)。效率是一个中立的概念，指广义的投入和产出的关系。在公共行政管理的理论中，效率是一种基本的价值观和目标。在20世纪80年代以后的新公共管理运动中，效率也是行政管理的一个重要特征。英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面就是在保证公平、公正的前提下，追求行政管理的效率。可以说，经济全球一体化背景下的经济竞争，同时也是政府效率的竞争。但是，“对于公共组织，尤其是政府组织来说，过分强调效率，甚至将其视为一种终极的价值观，不可避免地要与公共组织的其它价值标准如正义、公平和参与产生冲突，这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源”(张刚，2003)。放松管制，也可使经济实现短期繁荣，但行政法的实践表明，自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序(罗豪才，2004)。英国的新自由主义城市规划实践表明，放松管制将带来环境污染和交通问题。
因此，城市规划制度的设置不仅要考虑行政的效率和效益，而且还要考虑公平、正义和秩序。
4城市规划过程
4.1规划过程
城市规划的作用在于对未来的预测和引导。目前的城市规划存在重实体、轻程序、轻过程的现象。在市场经济条件下，由于多种因素的影响，城市规划很难对未来进行准确的预测。这要求城市规划应具有渐进的理念。城市规划不仅要有终结目标，而且还应具有程序性和过程性。这种过程既包括实施的过程，也包括决策的过程。对于实施的过程，城市规划既要重视远期目标，也要重视近期目标，并且规划须根据发展形势的变化不断进行调整和修正。对于决策的过程，参照行政学中的行政过程论(湛中乐，2004)，城市规划过程可被定义为：城市规划行政主体和其他规划参与者(如立法机关、利益集团、大众媒体、公民)行使各自的权力或权利，相互影响、相互作用，设定并实现政府城市发展政策目标的活动过程。它是各个法律主体之间在城市规划编制、实施、监督和法律救济等阶段相互作用的过程。
4.2公众参与
4.3城市规划程序与行政效率
处理规划矛盾的最佳办法“不是在收到开发者的申请后，才多开会、多聆听，而是在制定总体规划方案和管理程序上多考虑、多研究、多咨询”(梁鹤年，2000)。这说明规划方案和程序的重要性。城市规划编制的质量特别是科学性和民主性，将影响建设项目的行政许可的质量。行政程序应符合权利保护与行政效率的双重要求。一般而言，抽象的行政行为优先考虑公平、公正，同时兼顾效率；具体的行政行为则应优先考虑行政效率，兼顾公平。城市规划编制应设置包括公众参与的程序，而建设项目的审批可在正式程序的基础上配以简易程序、协商程序等非正式程序，以提高行政效率。
5法定规划与指导性规划
5.1法定规划
法定规划的价值取向应重在公平和权利保护，兼顾效率。对物权的保护与制约应以法定的城市规划为依据。根据西蒙的有限理性的理论，任何组织不可能获得完全真实的、充分的市场信息，规划须根据发展形势的变化不断地调整和修正，而作为规划行政许可依据的城市规划应是确定或稳定的。因此，规划的制定既要给行政机关留有自由裁量权，以根据市场发展的变化及时调整规划；又要防止行政机关频繁修改规划，不利于物权的保护，影响行政相对人的利益(王克稳，2004)。由此可见，规划的“稳定与变化”的双重特性要求将稳定的法定规划和适应市场变化的指导性规划相分离；同时要求规划不仅仅是描绘远景蓝图，更重要的是要使规划程序法制化。
中国目前以城市总体规划为法定规划。而大城市的总体规划内容比较宽泛，不适于作为法定层面的规划。而控制性详细规划太细致，不利于城市规划适应市场的变化。笔者建议小城市采用总体规划，而大中城市采用分区规划作为法定规划(法定图则)。在规划编制时，对于建成区应充分重视现有的财产权，以财产权地块为基本单元，合理确定财产权地块和综合发展地块。综合发展地块的确定应征求财产权当事人的意见。在管理制度方面，可建立公众参与的规划委员会。
5.2指导性规划
目前，我国的指导性规划和法定规划的界线难以区分。面对迅速多变的市场，城市规划的修改或修编也常常发生。为此，我们应将法定规划和指导性规划分离。法定规划应处于相对稳定之中，而指导性规划要适应日益多样化的城市发展的需要。指导性规划可采用形式多样、追求效率的模式。如近期建设规划可被制定成指导性规划，作为政府近期的行动目标或行动规划。
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>>为流动人口依法提供公共服务流动人口公共服务均等化的现实困境及政策建议流动人口计生公共服务均等化面临的新问题及对策浅谈对流动人口的管理与服务社会分层视野中城市居民和流动人口的公共体育服务比较分析卫生监督机构促进流动人口基本公共卫生服务均等化的做法流动人口社会管理与公共服务一体化浅谈流动人口计划生育公共服务均等化试点和探索流动人口公共健康服务发展现状及优化建议农村流动人口计划生育公共服务实施情况调查分析流动人口社会管理与公共服务一体化研究穆斯林流动人口基本公共服务均等化探析流动人口基本公共卫生服务均等化问题探究我国流动人口“市民化”的协同治理模式流动人口社会融入水平亟待提升看无锡怎样服务流动人口浅谈流动人口计生服务管理问题女性流动人口生殖健康服务需求研究城市流动人口均衡化服务研究计划生育流动人口管理与服务常见问题解答当前所在位置：l.
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【关键词】电子政府；概念；功能；价值
网络和信息与通讯技术作为科技革命的产物是先近生产力的代表，在世界范围内的迅猛发展给人们的生活带来深刻影响。同时信息与通讯技术与国家上层建筑的结合顺应了20世纪80年代新公共管理运动以来的各国政府再造改革运动，产生了电子政府（ElectronicGovernment）。电子政府最早起源于美国副总统戈尔领导的全国绩效评估委员会提出的“运用信息技术再造政府”运动，随后英国日本等发达国家业开展了电子政府建设。我国电子政府（ElectronicGovernment）建设是借鉴西方发达国家经验，在我国由于文化背景和学者的理解不同有很多称法，如“电子化政府”、“电子政务”、“网络政府”、“数字政府”和“虚拟政府”等。但是电子政府是被大多数学者认同的合理的学科名称。
一、电子政府概念与内涵
学者们对电子政府定义的差别，直接原因是对ElectronicGovernment翻译的不同理解。根据学者们对电子政府的定义可以把电子政府的价值取向、技术平台和功能作用把电子政府的概念分为三类：服务论、技术论和改革论。
（一）服务论观点
（二）技术论观点
持技术论观点的学者多是从信息与通讯技术、网络平台为出发强调技术的作用，多注重研究电子政府业务流程优化重组和办公自动化倾向于电子政务方向。汪玉凯认为电子政府是将政府管理与服务建立在现代信息技术、办公自动化技术和网络技术基础之上的一种全新的政府治理模式。葛笑春认为电子政府是指在信息网络化条件下，对传统政府职能、组织结构和业务流程重组基础上，主要以计算机网络技术为平台，实现政府的公共管理。张锐昕和黄波认为电子政府的主要内涵是运用信息技术及通信技术建构一个基于计算机网络环境的电子化的虚拟机关，以改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。1技术论观点主要是借鉴先进的管理技术和电子商务的建设成果，崇尚工具理性。
（三）改革论观点
持改革观点的学者认为电子政府是政府再造，重点在信息和通讯技术及网络化平台上通过改革政府组织结构和业务流程的重组和优化，构建政府管理体系。张志清认为的电子政府是指基于信息技术对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组之后，重新构造成的新的政府管理形态。刘宝润认为电子政府由政务过程电子化、网络化影响和推动，促使政府机制和体系重组,而形成的适应电子化、信息化需求的政府结构形式，实现政府再造，电子政府的核心内容是建构一个虚拟状态的政府及其部门结构体系。许希亮、常春芹认为所谓电子政府通常是政府利用现代信息和通讯技术打破行政机关的组织界限，建构一个基于计算机网络环境的电子化的虚拟政府，确立一个精简、高效、廉洁、公正的政府运作模式。改革论观点强调通过改革从传统政府转向电子政府，在一定程度上批判了传统政府模式，从内在本质上更加注重追求效率、公平和服务品质。
二、电子政府的作用
（一）电子政府对传统政府组织的冲击
电子政府创新是新公共管理范式革新的一个重要组成部分，为公共行政价值观的重构创造了条件。电子政府是在20世纪80年代新公共管理宏观背景下诞生的，新公共管理运动对官僚制片面追求工具理性、漠视价值观念进行了彻底的清算和批判。颜雅英、庄锡福在《电子政府是抑制之良策》中指出电子政府通过发挥以下功能：（1）电子政府促进民主；（2）电子政府抑制行政膨胀；（3）电子政府促进规模适度政府的建立。从而克服各种物流阻碍和组织阻碍，杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工造成的部门分割和层次繁多、互相推诿、手续繁琐、公文旅行等诸多问题，最大程度地消除顾客使用公用产品和服务过程的成本,成为抑制的良策。
（二）电子政府的基本功能
电子政府是组织结构和业务流程重组后的政府，他也具有发挥政府功能作用为民众提供服务和治理网络社会的功能。徐晓日认为电子政府的功能有：（1）提升政府信息资源水平，（2）重建政府组织体系，（3）改进政府决策模式，（4）再造政府业务流程(5)优化政府人才结构。张成福把电子政府的功能归纳为：（1）提高政府决策理性和公共政策的品质，（2）促进信息流通利用和平等共享；（3）提高政府的反映力和社会回应力，扩大公民参与；（4）促进政府重组，节约行政，提高政府效率；（5）公开政府信息，实现开放政府。
矛盾总是存在两面性，电子政府构建可以扩展政府的服务功能，填补传统政府治理中的缺陷，但是也由于随着民众参与治理的程度提高和网络的无边界信息资源丰富易获取性、治理客体的虚拟性，给政府的权威带来前所未有的挑战，削弱了政府的权力。电子政府推动了民主实践的深度和广度，但是一方面网上过度的民主会产生民主危机。张锐昕、黄波认为网上过分自由的信息传输有可能引发民主危机，如果任由网上“自由”、“民主”泛滥，社会将处于无序状态，不仅造成政府宏观调控失控，信息资源浪费，影响经济发展效率，甚至会导致政府失灵，引发社会矛盾。另一方面，过度的民主也会滋生“无政府主义”。人们在追求民主与自由的同时，可能会产生无政府主义的思想倾向，甚至有人可能会打着构建电子政府这一旗号，另有一番“心思”。因此，在电子政府建设过程中要把握好民主的尺度。
三、电子政府的价值追求
信息技术和互联网络在政府运作中的运用创造了电子政府的管理模式，这体现了科技及其工具理性的力量及其给人类社会带来的飞跃性变化。科技及其构造的工具理性就会成为一种针对所有人的异己力量，窒息着人的生存价值和意义，造成人类前所未有的发展困境与生存危机。所以，技术工具是一把双刃剑，它需要价值观的引导和制度的约束才能为社会的发展和人类文明的进步贡献它自身蕴含的巨大力量。在无法找到更合适的代表更多人利益制度之前，民主必然是最佳的选择，电子政府也同样适合这种选择。信息技术和互联网给人带来更深层次的民主是会引发“无政府主义”。所以电子政府应该追求合理的价值取向，学者们对电子政府价值取向作了研究。
（一）电子政府的基本价理念
电子政府有着与传统政府不同的运营模式和基本特征，将导致传统政府理念体系的重大变革，推动政府行政理念的重购和更新。李传军把电子政府的基本理念概括为：民主理念、科学理念、政治理念、责任理念、效率理念、公平理念、服务理念、安全理念、文化理念、形象理念。
（二）电子政府与公共价值观的追求
电子政府是新公共管理范式革新的一个重要组成部分，他也同样追求公共行政的价值追求。徐晓日认为电子政府为实现公共价值观的重建创造了条件，电子政府是基于公共管理部门基于现代信息与通讯技术和网络的虚拟政府。因此电子政府也追求公共管理重建以追求人为中心、效率、责任与公平的核心价值观并重的公共行政价值观。
（三）电子政府的价值理性层面是网络政府
电子政府为网络政府提供了技术前提，网络政府则为电子政府塑造了价值的灵魂。在政府信息改革过程中应努力构筑电子政府的技术设施，同时将公平、民主、参与等人类价值追求渗透其中以构建网络政府。纪丽萍提出：网络政府是电子政府的价值理性层面，即在电子政府的技术设施上嵌入公平、民主、参与的价值，形成多中心治理的网络政府。
（四）电子政府的基本价值追求与实现形式
民主、法制、自由、人权、公共权益、正当程序等是现代社会的基本价值趋向。信息与通信技术和互联网的充分发展，使信息成为优势资源，事实上，信息归根接地是权力。在网络社会中信息技术的迅猛发展和网络的使信息很容易获取人们信息，并拥有权力，权力的产生必须有相应的规范和约束机制，民主就是最优选择。民主与电子化信息化结合产生了电子民主。于凤荣，王丽认为电子政府的最基本价值取向是追求民主和自由。也有学者以网络和信息与通信技术为平台研究电子民主（ElectronicDemocracy），提出电子民主是网络时代的民主新形势，宋迎法研究给出了电子民主的概念，认为电子民主是使完全网络时代的民主。因此，如何加快落后地区的网络和数字化建设，消灭“数字鸿沟”问题是电子民主能否实现的关键，也正是电子政府本身公平价值理念的体现。
电子政府出现和发展适应了新公共管理范式构建，作为政府治理新模式它还是一个新领域。在实践中我国的电子政府建设经历三个阶段发展取得了很好的成就，但是在电子政府建设过程中还存在很多问题亟待解决。
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