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2016.04.13
最高法《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》核心内容
4月12日，最高人民法院公布了《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》（以下简称《批复》），对福建省高级人民法院的请示作出批复，该司法解释将自2016年4月14日起施行。
此外，本文还附上了北京、上海、山东、广东、江苏、浙江、天津等地高级法院之前出台的关于处理首封法院与有限债权法院处分查封财产问题的文件，供读者收藏。
虽非原创，但整理编辑也要费工夫，因此转载请务必注明出处！！
批复明确，执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结（以下简称查封）法院负责处分查封财产，但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院尚未就该查封财产发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。
批复规定，首先查封法院与优先债权执行法院就移送查封财产发生争议的，可以逐级报请双方共同的上级法院指定该财产的执行法院。共同的上级法院根据首先查封债权所处的诉讼阶段、查封财产的种类及所在地、各债权数额与查封财产价值之间的关系等案件具体情况，认为由首先查封法院执行更为妥当的，也可以决定由首先查封法院继续执行，但应当督促其在指定期限内处分查封财产。
答：根据现行法律与司法解释的规定，执行程序中应当由首先查封法院处分查封财产。这个规则符合查封制度的法理，也有利于调动申请执行人的积极性，及时发现、控制财产并实现生效法律文书确定的债权，实践效果总体是好的。但是当该查封财产上存在其他顺位在先的担保物权、优先权保障的债权（以下简称优先债权）时，如果首先查封法院迟延处分财产，就会损害到优先债权人的利益，优先债权制度的目的将会落空。实践中，导致首先查封法院迟延处分查封财产的原因较为复杂，有制度不协调的因素，也有地方保护主义的因素。各地法院陆续制定了一些规范性文件来解决这个问题，但是由于司法解释层面的规则不清晰，地方法院的作法面临依据不足的困难。为回应司法实践的需求，最高人民法院审判委员会针对福建省高级人民法院的请示，讨论通过了本《批复》，希望将实践经验上升为统一规则，以解决这一较为普遍的问题。
答：《批复》的目的就是解决实践中普遍存在的“首先查封法院与优先债权执行法院查封财产处分权冲突”的问题。《批复》的基本思路为：保障实体法上优先债权制度的实现，兼顾执行程序法上首先查封制度的价值，在协调实体法与程序法制度的基础上，以“批复”的形式，“短、平、快”地解决实践中的主要问题。《批复》共四个条文：第一条规定了优先债权执行法院要求首先查封法院将查封财产移送执行的条件，本条是《批复》的核心条款，确立了处理争议问题的一般规则；第二条规定了查封财产移送执行的程序性事项；第三条规定了优先债权执行法院对移送执行财产的处分与分配；第四条规定了法院之间争议的协调解决程序。
答：优先债权制度是实体法制度，首先查封制度是程序法制度。这两种制度在逻辑上并无冲突，但是如上所述，当首先查封法院迟延处分查封财产时，就会损害到优先债权的实现。
正是在此意义上，产生了两个制度的协调问题。整个《批复》都贯彻了协调两种制度的思路，具体表现在如下几个方面：
首先，通过《批复》第一条设定“首先查封法院将查封财产向优先债权执行法院移送执行的条件”，来调整“首先查封法院负责处分查封财产”规则。首先查封法院向优先债权执行法院移送财产处分的具体条件有四个：一是优先债权为生效法律文书所确认；二是在优先债权执行法院进入了执行程序；三是自首先查封之日起已经超过了60日；四是首先查封法院尚未就该查封财产发布拍卖公告或者进入变卖程序。需要注意的是，只有同时符合了上述四个条件，优先债权执行法院才能要求移送。
最后，通过《批复》第四条的法院争议协调程序来进一步平衡两种制度。在协调程序中，可以解决两类案件的争议。一是应当移送执行而不移送的案件；二是虽然在形式上符合移送条件，但基于案件特殊情况可以不移送执行的案件。协调程序不仅能够保证《批复》第一条移送规则的实现，还能对某些特殊案件进行特殊处理，进一步实现了两种制度的协调。
答：这涉及到优先债权执行法院处分财产后清偿债权的范围。对此有四种观点，
第一种观点主张只清偿受移送法院执行的优先债权，剩余款项交首先查封法院。
第二种观点主张清偿所有优先债权，剩余款项交首先查封法院。
第三种观点主张该财产上存在的各个债权，无论是优先债权还是普通债权，都应该予以清偿。但是如果首先查封法院还查封了被执行人的其他财产，无需将其他查封财产及其整个执行案件移送。
第四种观点主张首先查封法院在移送该查封财产的同时，应当将首先查封所涉案件及其他查封财产一并移送。
综合考虑实现优先债权的目的、法院之间的程序衔接等因素，《批复》采纳了第三种方案，规定“应当按照法律规定的清偿顺序分配”。讨论中有人提出，条文无法体现上述清偿范围。我们认为，在移送执行的财产范围内，按照法律规定的清偿顺序分配，除此之外未附加任何清偿范围的限制，应该能得出上述清偿范围的结论。此外，这里的“分配”是在广义上使用的，并非狭义的“参与分配”概念。具体讲，不仅包括狭义的参与分配情形，也涵盖多个债权人对于同一债务人申请执行而不符合参与分配条件的情形。比如在一个执行程序中同时实现一个优先债权与一个普通债权的情形，也属于该条意义上的分配。
《北京市法院执行案件办理流程与执行公开指南》（2014年4月18日京高法发﹝2014﹞183号）
第五十四条【主持分配的法院】对被执行人财产的处置和具体分配，原则上由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行。本市法院之间亦可协商由非首封的法院主持进行；协商不成的，可报请市高级人民法院予以协调。
关于印发《关于在先查封法院与优先受偿债权执行法院处分查封财产有关问题的解答》的通知
1、在确定查封财产的处分法院时需要考虑哪些原则？
答：第一，方便执行原则，即原则上由财产所在地法院负责处分，避免由查封财产所在地法院以外的执行法院处分查封财产而产生的执行不便；第二，终局执行原则，即原则上由首先进入终局执行的法院负责处分，避免因有关案件尚未进入终局执行而造成的执行迟延；第三，无益拍卖禁止原则，即原则上由优先受偿权在先但查封、扣押或者冻结顺位在后的法院负责处分，避免出现在先查封法院对查封财产进行处分并清偿优先债权和强制执行费用后无剩余可能。第四，公平保护原则，即原则上在根据债权性质公平保护各债权人合法权益的同时也要公平保护被执行人的合法权益，避免优先受偿债权随着迟延履行期间的增加而增加，从而损害其他债权人和被执行人的合法权益。
2、在确定查封财产的处分法院时需要综合考虑哪些因素？
答：基于上述原则，在确定查封财产的处分法院时需要综合考虑以下因素：第一，查封财产的种类及其所在地；第二，优先受偿债权与在先查封债权之间的优先顺位；第三，在先查封债权所处的诉讼阶段；第四，在先查封债权的数额、优先受偿债权的数额与查封财产的价值之间的关系。
答：在先查封法院与优先受偿债权的执行法院均系上海法院的，原则上应当由已经进入终局执行且享有在先优先受偿权的债权的执行法院负责查封财产的处分。
4、在上述处理原则之外，哪些情形下应当由在先查封的法院处分查封财产？
答：第一，在先查封的债权即为享有在先优先受偿权的债权，其虽未进入执行程序，但查封财产在依法清偿在先查封的债权以及执行费用等后无剩余的；第二，在先查封债权对查封财产已经进入财产变现程序，且查封财产在依法清偿在先的优先受偿债权以及执行费用后能够全部或者部分清偿在先查封债权的。
5、优先受偿的债权主要包括哪些种类？
答：优先受偿权的债权主要包括对查封财产依法享有抵押权、质权、留置权等担保物权的债权，依法享有优先受偿权的建设工程款以及依法享有船舶优先权的债权等依法享有优先权的其他债权。
6、在先查封法院与优先受偿债权的执行法院之间如何办理查封财产的移送处分手续？
答：根据上述原则和情形应当由进入终局执行且享有在先优先受偿权的债权的执行法院处分查封财产的，优先受偿债权的执行法院应当发函给在先查封法院，在先查封法院应当在收到函件后7日内作出回函并将查封财产移送优先受偿债权的执行法院处分。在先查封法院与优先受偿债权的执行法院就移送查封财产产生争议的，应当先行协商处理，协商不成的，报请共同的上级法院协调处理。
7、在先查封法院将查封财产移送优先受偿债权的执行法院处分的，是否需要征得查封债权人的同意？
答：是否将查封财产移送优先受偿债权的执行法院处分由在先查封法院根据本解答所确定的原则和情形依职权审查作出，无需征得查封债权人的同意，但应当向其告知移送情况并释明将查封财产移送给优先受偿债权的执行法院进行处分的理由。
8、遇有在先查封的债权进入执行程序且执行当事人达成执行和解协议等情形的，查封财产应否移送优先受偿债权的执行法院处分？
答：根据本解答所确定的原则和情形应当将查封财产移送优先受偿债权的执行法院处分的，不受在先查封执行当事人之间达成执行和解协议、在先查封法院依法裁定暂缓执行或者依法裁定中止执行等情形的影响。
9、在先查封法院与优先受偿债权的执行法院一方系上海法院以外的外地法院的，应当如何处理？
答：上海法院为在先查封法院且根据本解答所规定的原则和情形应当由优先受偿债权的执行法院处分查封财产的，上海法院应当根据外地法院的函请将查封财产移送其进行处分。上海法院为优先受偿债权的执行法院且根据本解答所规定的原则和情形应当由上海法院处分查封财产的，上海法院应当函请外地法院将查封财产移送上海法院进行处分，外地法院未能移送的，优先受偿债权的执行法院可以书面报请高院执行局进行协调处理。
天津市高级人民法院关于印发《关于处理首封法院与优先权执行法院处分查封财产争议有关问题的解答》的通知（津高法〔2015〕258号）
首封法院是指在诉前、诉中、仲裁前、仲裁中或者法律文书生效后、进入执行程序前对特定财产首先采取财产保全措施，以及在执行中对特定财产首先采取查封、扣押或者冻结等执行措施的法院。优先权执行法院是指对查封财产享有抵押权等优先受偿权的债权进入执行程序后的执行法院。
在首封法院无法启动处分查封财产程序或者消极处分查封财产的情形下，如果优先权执行法院请求处分查封财产，因此产生争议的，依照本解答处理。
一、处分查封财产的原则是什么
首封法院与优先权执行法院因处分查封财产发生争议的，原则上由首封法院负责对查封财产进行处分。首封法院在案件进入执行程序后，应当及时依法处分查封财产。
二、哪些情形下由优先权执行法院处分查封财产
(一)优先权执行法院向首封法院请求处分查封财产，符合下列情形的，由优先权执行法院负责对查封财产进行处分：第一，首封债权为一般债权且尚未进入执行程序的;第二，首封债权进入执行程序后，首封法院无正当理由超过两个月未启动处分查封财产程序的;第三，首封债权进入执行程序后，当事人达成执行和解，但和解协议履行期限过长，不符合及时依法处分查封财产原则的。
(二)首封债权进入执行程序后，首封法院认为将查封财产移送优先权执行法院进行处分更为适宜并提出协商请求，优先权执行法院认为可以由其处分的，可以由优先权执行法院负责对查封财产进行处分。
三、首封法院与优先权执行法院之间如何将查封财产移送处分
优先权执行法院依本解答向首封法院请求处分查封财产的，应当首先函告首封法院，首封法院在收到函件后15日内应当作出回函，将首封案件的执行依据和查封财产具体情况附函说明，并积极配合优先权执行法院启动处分查封财产程序。首封法院与优先权执行法院就查封财产移送处分发生争议的，应当先行协商处理，协商不成的，报请共同的上一级法院协调处理。
首封法院决定由优先权执行法院处分查封财产，向优先权执行法院提出协商请求的，参照上述程序进行。
四、首封法院将查封财产移送优先权执行法院处分的，是否需要征得首封债权人的同意
首封法院依照本解答第二问第一项列举的情形将查封财产移送优先权执行法院处分的，无需征得首封债权人的同意,但应当向首封债权人告知移送情况。
首封法院依照本解答第二问第二项的情形将查封财产移送优先权执行法院处分的，需先行征得首封债权人的同意。首封债权为工人工资、享有优先权的建设工程款等涉民生执行案件，首封法院考虑处分成本等因素决定将查封财产移送优先权执行法院处分的，除先行征得首封债权人的同意外，还须同优先权执行法院协商制定处置方案。
五、优先权执行法院在处分查封财产时的原则是什么
优先权执行法院在处分查封财产时，应当根锯公平保护原则，既要根据债权性质公平保护各方债权人的合法权益，也要公平保护被执行人的合法权益、提高执行效率，规范执行行为。
六、首封法院或者优先权执行法院一方系外地法院的，如何处理
首封法院或优先权执行法院一方系外地法院的，对于查封对产的处分，双方法院可以自行协商。我市法院为优先权执行法院，外地法院为首封法院，我市法院向外地法院协商请求处分查封财产，外地法院未能移送的，若符合本解答所规定的情形，可以书面报请高院执行局进行协调。
天津市高级人民法院办公室2016年1月5日印发
山东高院关于处理在先查封法院与优先受偿债权执行法院处分查封财产执行争议若干问题的规定（试行）
第一条对某项财产采取在先查封措施的法院与对该财产享有优先受偿权的债权执行法院因处分该财产产生执行争议的，原则上由在先查封法院对该财产进行处分。
第二条有下列情形之一的，可以由对被查封财产享有优先受偿权的债权执行法院处分查封财产：
（一）享有优先受偿权的债权已经进入执行程序，在先查封债权尚未进入执行程序的；
（二）在先查封债权与优先受偿债权均已进入执行程序，但在先查封案件的申请执行人拒不配合法院处分财产致使无法启动拍卖、变卖程序的；
（三）在先查封债权与优先受偿债权均进入执行程序，但在先查封案件当事人达成执行和解尚未过履行期的；
（四）在先查封债权与优先受偿债权均进入执行程序，但在先查封案件被依法暂缓执行或中止执行的。
第三条符合本规定第二条规定的情形之一，可以由优先受偿债权执行法院处分查封财产的，优先受偿债权执行法院可以直接与在先查封法院就处分查封财产问题进行协调，并出具协调函，在先查封法院应当在收到函件后七日内作出回函，明确是否同意由优先受偿债权执行法院处分查封财产。
第四条优先受偿债权执行法院与在先查封法院就处分查封财产问题协调后不能达成一致意见的，应当逐级报请共同的上级法院协调处理。
第五条报请上级法院协调处理时，应当提供以下材料：
（一）请求协调报告，包括案件基本事实、执行过程、争议焦点、直接协调情况、提请上级法院协调的意见和理由等；
（四）上级法院要求报送的其他材料。
第七条经上级法院协调，争议法院达成一致意见的，应当组织签署协调纪要，各自遵照执行。
第八条经上级法院协调，争议法院不能达成一致意见的，上级法院应当及时作出协调意见，责令在先查封法院限期处分查封财产，或者按照本规定第二条的规定决定由优先受偿债权执行法院处分查封财产。
上级法院审查认为将争议案件合并执行更有利于解决执行争议的，可以裁定由本院执行或者将争议案件指令由一个法院执行。
第九条下级法院拒不执行上级法院所作的协调处理意见的，上级法院可以直接作出裁定或者决定，并向有关单位发出协助执行通知书。
对于拒不执行上级法院协调意见的法院，应当依据省法院《关于规制消极执行行为若干问题的规定（试行）》的规定，按照消极执行行为处理。
第十条执行争议协调案件应当在立案后三个月内办结。如遇特殊情况需要延长的，经院长或者执行局长审批可以延长三个月。
第十一条本省各级法院与外省、自治区、直辖市各级法院发生执行争议协调不成的，应当逐级报请省法院与对方高级法院协调，并参照本规定第五条提供材料。
第十二条本规定中的在先查封包括在先查封、扣押或者冻结。
本规定中的优先受偿权是指对查封财产依法享有抵押权、质权、留置权、建设工程价款优先受偿权、船舶优先权、民用航空器优先权或者其他法定优先权。
第十三条本规定自下发之日起施行。本规定内容与法律、司法解释的规定不一致的，以法律、司法解释的规定为准。
《关于执行案件法律适用疑难问题的解答意见》
问题二、首封法院与优先受偿权执行法院处分查封财产存在争议，如何处理
主要理由：在确定查封财产的处分法院时主要考虑：一是方便执行原则，依据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第九十一条关于“对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行”的规定，原则上由首封法院处置查封财产并主持财产的具体分配。二是执行效率原则，如果首封不是执行程序中的查封而是保全查封，一般应当由最先进入执行程序的法院进行处置，避免执行拖延。三是禁止无益拍卖原则，避免首封法院处置查封财产并清偿优先受偿权和执行费用后无剩余财产可供分配的可能。四是公平保护原则，尽快处置查封财产，避免优先受偿债权的迟延履行利息增加而损害其他债权人和被执行人的合法权益。此外，江苏高院、上海高院、山东高院也对此问题作出了解答意见，各法院在执行实务中可资借鉴。
《江苏高院执行局关于执行工作若干疑难问题的解答》
18、首查封法院怠于处置查封财产的，如何处理？
轮候查封法院与怠于处置查封财产的首查封（以下均包括扣押）法院就处置查封财产问题应先协商处理，协商不成的，应层报共同上级法院，按照下列情况处理：
（一）首查封法院执行的债权是普通债权，仅有一个轮候查封法院执行的债权享有抵押权等优先受偿权，首查封法院怠于处置查封财产的，由执行优先受偿债权的轮候查封法院处置查封财产。
（二）首查封法院执行的债权是普通债权，有多个轮候查封法院执行的债权享有抵押权等优先受偿权，首查封法院怠于处置查封财产的，一般由在先的执行优先受偿债权的轮候查封法院处置查封财产；特殊情况下经共同上级法院批准（为方便处置查封财产或为保障查封财产拍卖价值的最大化），也可以由在后的执行优先受偿债权的轮候查封法院处置查封财产。
（三）所有债权都不享有抵押权等优先受偿权，首查封法院怠于处置查封财产的（包括权利人故意不申请执行等情形），由顺序在先的轮候查封法院负责处置查封财产，在先的轮候查封法院不愿意处置的，由在后的轮候查封法院处置。
财产处置法院处置查封财产所得款项（拍卖变卖款或以物抵债后的分配款），应当按照法律规定予以分配。在被执行人的财产不足清偿时，区别被执行人有无法人资格。对于有法人资格的被执行人，同一顺位的金钱债权按照法院采取执行措施的先后顺序受偿，作为例外，在企业法人未经清理或清算即撤销、注销或歇业的，按各债权额的比例进行分配；对不具有法人资格的被执行人，如公民和其他组织，则不区分采取执行措施的先后，同一顺位的金钱债权一律按照各债权额的比例进行分配。
关于多个债权人对同一被执行人申请执行和执行异议处理中若干疑难问题的解答（201204浙江高院执行局）
被执行人的多项财产分别被不同法院查封、符合参与分配条件的，如何实行分配
答：各查封法院对适用参与分配意见一致的，由每项财产的在先查封法院对各自查封的财产进行分配。
各查封法院对适用参与分配不能形成一致意见，或者涉及的法院较多的，可由各查封法院的共同上级法院通过提级执行或指定执行将所有案件管辖权集中至一家法院，由该法院处置财产并主持分配。或者由共同的上级法院作出决定，确定其中一家法院对被执行人所有可供执行的财产统一处置，统一分配。