监察机关从宽处罚建议在诉讼中的价值、定位与运作
作者简介：陈辉，河南工业大学法学院、监察法治研究中心校聘副教授，法学博士。
内容摘要：从宽处罚建议是监察机关在案件移送审查起诉时对被调查人的量刑问题向司法机关所作出的从宽处罚书面建议，属于监察机关的一种法定处置类型。从宽处罚建议具有一定的独立价值和证据属性，应被赋予独立的法律地位。在运作上，建议的从宽内容应以概括性为主要选择，为后续阶段案件的处理预留更多的变动空间；对符合条件的被调查人，监察机关应当提出从宽处罚建议，否则需有法律依据并充分说明；基于适用对象的不同，从宽处罚建议对监察机关、被调查人、检察机关和审判机关等不同主体的拘束力也存在一定的差异。
关键词：监察机关从宽处罚建议独立价值证据定位运作
一、作为监察机关法定处置类型的从宽处罚建议
第一，从内容形式上看，从宽处罚建议是监察机关根据具体职务犯罪案件的调查结果，并结合被调查人的主观认罪悔罪表现，对照《监察法》的具体条件，在案件移送审查起诉时对被调查人的量刑问题所作出的书面意见。根据中央纪委、国家监委的中华人民共和国监察法释义(以下简作《监察法释义》)的理解，从宽处罚建议在内容上具体包括建议从轻处罚、建议减轻处罚和建议免除处罚。从宽处罚建议书首先是监察机关的法定文书，应当严格按照监察文书的格式要求进行。目前实践操作中，从宽处罚建议通常是专门的书面报告，经上级监察机关批准后将报告中涉及的从宽处罚建议的结论性内容摘录在起诉意见书中。
第二，从性质上看，从宽处罚建议属于监察机关的法定职权，“是监察机关在调查职务犯罪后依法结合被调查人客观情况做出的意见和建议，体现的是国家反腐败机关的意志”。从宽处罚建议的法定职权属性，不仅体现为由《监察法》对从宽处罚建议的适用事由做出明确规定，还体现为其在行使上遵循公权力的运作规律。《监察法》为该职权的行使设定了严格的程序要求，即需要经集体研究，并报上一级监察机关批准。这能有效防止从宽处罚建议提出的随意性，确保监察权不滥用。根据职权的权责一致属性，对被调查人符合从宽处罚条件的，监察机关亦应当提出从宽处罚的书面建议并随卷移送公诉机关。为了防止监察机关选择性使用从宽处罚建议权，应将被调查人是否符合从宽处罚情形作为监察机关案件审理部门对涉嫌职务犯罪案件处理的一项基本内容。
二、监察机关从宽处罚建议在诉讼中的独立价值与证据定位
（一）独立价值
（二）证据定位
但问题的关键是，监察机关基于从宽证据而向案件后续办理程序的司法机关提出的从宽处罚建议本身能否被定位为一种证据，首先应对从宽处罚建议的形式进行讨论。《监察法》并没有对该建议的形式做出明确规定，但基于从宽处罚建议的独立性地位，属于监察机关对外作出的处置类型，故在形式上应要求为书面形式，且该从宽处罚建议应单独行文并标注文号，加盖印章。如果仅在起诉意见书中概况性表述为“建议从宽处罚”,则不符合从宽处罚建议的独立性要求，也不利于司法机关对该建议进行针对性的回应。从宽处罚建议书应包括对被调查人符合从宽处罚的事实表述，理由论述及经过集体研究并报送上一级监察机关批准的过程叙述或说明等内容。
在厘定从宽处罚建议的形式要件后，有必要对其是否具有证据属性进行分析。从法律依据上看，《监察法》第33条第1款规定，监察机关依法收集的证据材料“在刑事诉讼中可以作为证据使用”。如果严格按照字面含义理解，监察机关提出的从宽处罚建议本身并不属于监察机关依法收集的证据材料，而是监察机关制作的材料，代表监察机关对被调查人配合调查工作的一种评价。故该条款并不能成为证立从宽处罚建议之证据属性的理据。根据《刑事诉讼法》第50条的规定，可以用于证明案件事实的材料都是证据，包括物证、书证、证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人和被告人供述和辩解、鉴定意见及勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录、视听资料、电子数据等八种类型。证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。据此，从宽处罚建议能够证实被调查人符合《监察法》规定的从宽处罚情形，且监察机关对该情形加以确认这一事实，故在理论上从宽处罚建议应属于证据的范畴，只是其所证明的内容不是被调查人的犯罪事实，而是被调查人符合从宽处罚情形的事实。
三、监察机关从宽处罚建议的运作
（一）运作内容
通过对比能够发现，《监察法》第31条所规定的“认罪认罚从宽”涵盖了自动投案、真诚悔罪悔过等四种类型，这显然是一个概括性、非独立的从宽处罚情节，可称之为广义上的“认罪认罚”,而刑事法律所规定的从宽情节往往具有特定的内涵，属于狭义的认罪认罚。认罪认罚从宽制度的核心是刑罚实体上的“从宽”。虽然《刑事诉讼法》确定了认罪认罚从宽制度，但“对于应当如何从宽、从宽幅度、量刑基准等问题均没有作出明确说明，只是给出了方向性的从宽原则”。理论界对“从宽”有不同的理解，如有一种观点认为“在实体层面体现在被告人被依法从轻、减轻或免除处罚”，还有观点认为“除法律规定的特殊情形以外，对没有其他法定减轻情节的，一般应当在法定刑幅度内予以从宽”。监察机关办理职务犯罪，涉及到被调查人认罪认罚、自首、坦白和立功等从宽量刑情节的实体认定，在提出具体的从宽处罚建议时需要依据刑法和司法解释的规定予以精准的专业把握。
从宽处罚的建议类型包括从轻处罚、减轻处罚和免除处罚。“从轻处罚”是指在法定刑的幅度内适用相对较轻的刑种或者处以较短的刑期。“减轻处罚”是指在法定最低刑以下判处刑罚。“免除处罚”是指虽然已经构成犯罪，但由于某些原因不判处刑罚。据此，监察机关提出的从宽处罚建议内容涉及到《刑法》《刑事诉讼法》等具体量刑减让的法律规定，应当严格依据这些法律规定的从轻、减轻、免除处罚的具体情节加以确认。例如，对涉嫌贪污罪的被调查人从宽处罚的，《刑法》第383条第3款规定“犯第一款罪，在提起公诉前如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃，避免、减少损害结果的发生，有第一项规定情形的，可以从轻、减轻或者免除处罚；有第二项、第三项规定情形的，可以从轻处罚”,据此，监察机关对被调查人涉嫌贪污犯罪的从宽处罚建议应结合该实体法所确立的从宽量刑标准确定。
监察机关从宽处罚建议应以概括性、模糊性为主要选择，这能为后续阶段案件的处理预留更多的变动空间，在面对情势变化的境况下具有一定的回旋余地。对于刑事实体法未加以明确的从宽处罚类型，监察机关不宜直接提出具体的减轻或免除处罚，一方面囿于这种具体从宽的建议缺乏刑法规范的依据，很难被司法机关所采纳，另一方面这种建议存在监察机关利用自身优势干预司法裁判的嫌疑。审判权、检察权的独立行使作为宪法原则构成了处置权的运行边界；一旦处置权侵犯了其他公权力的核心领域，可能会打破权力之间的动态平衡，突破现行宪法权力的结构框架，亦不符合宪法规定的国家机关职能分工原则。
此外，职务犯罪案件调查阶段的主要任务是使用各种调查措施收集证据材料，查明案件事实及留置被调查人等，而从宽处罚建议涉及对被调查人的量刑问题。一般认为，事实清楚、证据确实充分是定罪量刑的前提条件。即便是监察机关经过调查核实，认为案件事实已经清楚、证据确实充分的，基于其最终需要由法院裁判确认，故监察机关不宜就具体的量刑从宽幅度发表具体意见。有学者认为，认罪认罚制度的适用应当有严格的诉讼节点限制，只能在审查起诉阶段和审判阶段发挥特定优势，而不能适用于侦查阶段，否则将容易导致侦查机关放弃查明案情的职责，采取威胁、利诱等方式迫使犯罪嫌疑人选择认罪认罚，进而成为造成冤假错案的诱因。这种忧虑在职务犯罪调查阶段同样值得我们重视。在控制路径上，一是提出从宽处罚建议的前提条件应当是案件事实清楚、证据确实充分，且应当在案件调查工作终结后才能提出；二是慎重提出涉及减免等具体从宽处罚建议，且应有刑事实体法上的依据；对其他缺少法律依据的，应只是提出概括性建议，并通过后续审查起诉程序和审判程序，结合具体案情和法律规定间接从宽处理。
（二）关于法条中“可以”的规制路径
从合宪性解释的层面看，对《监察法》第31和32条中“可以”提出从宽处罚建议进行解读时，应将“可以”理解为“原则应当”和“特殊例外”。也就是说，对符合从宽建议条件的被调查人，除非存在特殊情况，监察机关应当提出从宽处罚建议。具体原因除了前文涉及的违反平等原则和制度设计初衷之外，还可以从如下两点补充：一是对被调查人而言，其在符合提出从宽处罚建议的条件时，则意味着其有权利享受监察机关给予的从宽处罚建议，而这在事实上也确实影响到其刑罚的减让，故从人权保障的价值取向看，对被调查人这种因配合调查工作而获得的处罚优待权益应当予以保护。二是从国家权力的运作看，权力与职责和义务相互对应，既然《监察法》赋予监察机关提出从宽处罚建议的权力，对监察机关而言则是其应尽的职责和义务。基于从宽处罚建议权是对被调查人有利的权力即“受益型权力”,故在被调查人符合或达到该权力运作的条件时，监察机关不得以其有权自由裁量为由不提出从宽处罚建议。