面向SDGs的土地可持续利用目标、挑战与应对策略
张正峰
（中国人民大学公共管理学院，北京，100872）
关键词：土地可持续利用；2030可持续发展议程；经济发展；环境保护
SustainableLandUseGoals,ChallengesandCountermeasuresinChinaforSDGs
ZHANGZhengfeng
(SchoolofPublicAdministration&Policy,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)
Keywords:sustainablelanduse;the2030AgendaforSustainableDevelopment;economicdevelopment;environmentalprotection
1引言
2面向SDGs的土地可持续利用目标
2.1土地利用与2030可持续发展目标
可持续发展是一项复杂的系统工程，涉及到经济、社会、环境等多个方面，其相应的目标也具有多维性。虽然目前理论界和实践界对可持续发展目标的界定各不相同，但普遍认为可持续发展目标包括了资源、经济、社会、环境、人口等几个维度。在2030发展议程中，将17个可持续发展目标和169个具体目标归纳为三个维度，即“经济发展”、“环境美好”和“社会包容”[1]。
在土地利用过程中，土地单元需要达到的目标就是各种的土地利用活动不超越土地自然系统的自我更新能力，不断的保护和加强土地自然系统的生产和更新能力。土地利用方式需要达到的目标是实现合理和高效地利用土地，在保持土地质量及所提供服务的前提下，使产品的净利益增加到最大限度。对于土地的使用和经营者——人类而言，需要实现的目标是在不超出土地自然系统承载能力的前提下，通过各种途径尽可能地改善人类的生活品质。通过以上分析可以看出，土地利用的目标不仅与2030可持续发展的目标一致，而且土地利用的过程还会深刻地影响到2030可持续发展目标的实现，即达到经济发展、环境美好和社会包容。土地利用与2030可持续发展目标之间的逻辑关系见图1。
图1土地利用与2030可持续利用目标
Fig.1Landuseand2030SustainableDevelopmentGoals
2.2面向SDGs的土地可持续利用目标
图2面向SDGs的土地可持续利用目标
Fig.2SustainablelandusegoalsforSDGs
另外，2030发展议程中的目标3是“确保健康的生活方式，促进各年龄段人群的福祉”，提出到2030年，要大幅减少空气、水和土壤污染导致的死亡和患病人数[1]。目标15是“保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统，可持续管理森林，防治荒漠化，制止和扭转土地退化，遏制生物多样性的丧失”，提出到2030年，防治荒漠化，恢复退化的土地和土壤，包括受荒漠化、干旱和洪涝影响的土地，要建立一个不再出现土地退化的世界[1]。这2个目标，是从长久维持土地生产能力的角度出发，从避免土壤污染、防治土地荒漠化、治理土地退化等方面提出了要求，从而能够维持土地生态系统的平衡，不造成土地使用功能的降低。因此，可以将这两个目标归纳为“保护和改善土地生态环境”的目标，从土地利用角度来说，可以分别归纳为“防治土地污染”和“恢复生态系统和防治土地退化”。具体见图2。
此外，2030发展议程中的目标1是“在全世界消除一切形式的贫困”，提出到2030年，在全球所有人口中消除极端贫困；到2030年，确保所有男女，特别是穷人和弱势群体，获得对土地和其他形式财产的所有权和控制权[1]。目标5是“实现性别平等，增强所有妇女和女童的权能”，提出根据各国法律进行改革，给予妇女平等获取经济资源的权利，以及享有对土地和其他形式财产的所有权和控制权[1]。这2个目标，是从土地利用所产生的社会影响角度出发，从土地资产属性、土地产权等方面提出了要求，从而能够保障土地利用具有社会的可接受性。因此，可以将这两个目标归纳为“被社会所接受”，从土地利用角度来说，可以分别归纳为“消除贫困”和“实现土地产权安全平等”。具体见图2。
3中国面向SDGs土地可持续利用目标的形势与挑战
3.1面向高效和集约利用土地目标的形势与挑战
高效和集约利用土地包括了三项目标，即提高农用土地生产能力、促进工业土地集约与转型利用、建设安全和包容城镇。
提高农用土地生产能力是为了实现粮食安全的目标，粮食安全是关系一个国家经济发展和社会稳定的重大问题。为了保障中长期的粮食安全，中国实施“藏粮于地，藏粮于技”战略，制定《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》。土地对于保障粮食安全目标的重要作用不言而喻，虽然近些年中国粮食生产发展呈现较好局面，但在土地资源方面，仍然面临比较严峻的形势。首先，随着城镇化的推进，中国的耕地面积仍在减少。全国新增建设用地占用耕地年均约480万亩，被占用耕地多为区位好，质量高的土地，土壤耕作层资源浪费严重，而占补平衡补充耕地质量普遍不高，守住18亿亩耕地红线的压力越来越大；其次，耕地质量不高。受陡坡、干旱、瘠薄、盐碱等多种因素影响，中国中低产田面积约占总面积的2/3。耕地质量下降，黑土层变薄、土壤酸化、耕作层变浅等问题凸显。因此，需要通过加强耕地保护、严控新增建设占用耕地、划定永久基本农田、加大土地整治力度、加强农业基础设施建设等一系列的措施提高耕地基础地力和持续产出能力，保障粮食安全。
经过快速的工业化发展，中国的工业产业结构正在逐步完善，已经成为世界上最大的工业制造国家。但是，单位工业效能与发达国家相比仍然存在较大差距，中国工业总体上还处于高投入、高排放和高消耗发展方式下，资源消耗量较大并且存在生态环境污染的问题，迫切需要改进工业结构，提升工业效能，并加快构建资源消耗少，生态环境污染程度低的绿色工业体系。工业用地作为产业发展的首要资源要素，其用地规模控制、布局调整、结构优化和效益提升直接关系到产业的转型升级和企业的提质增效。就目前来说，中国的工业用地比重较发达国家还明显偏高，挤压了生态用地的发展空间，而从工业用地增量来看，随着中国工业化的快速发展，城市工业用地增长迅速，占建设用地供应面积比重也偏高[11]。因此，必须改变土地利用方式，走集约化道路，通过工业用地集约利用和转型利用促进传统产业的升级增效。例如通过建立工业用地使用的评估和退出机制，淘汰高耗能、高污染、低效益的项目，为引进新项目提供发展空间；同时通过定期调整租金和租期等经济手段，建立低效用地、污染企业的退出机制等。
当前，世界上有一半以上的人口居住在城镇地区，城镇在各种商业、文化、科学、生产力、社会发展进程中起着枢纽的作用，一个地区的可持续发展的实现，离不开城镇建设和管理方式的转变。自20世纪90年代以来，中国处于城市化的高速发展阶段，城镇人口数量快速增长，城镇人口占比由1985年的23.7%上升至2018年的59.6%[12]。迅速的城市化也带来了诸多挑战，包括城镇棚户区数量增加、空气污染加剧、基本服务和基础设施不足、城市化绿色空间匮乏以及城市的无序扩张，这也是城市更容易遭受灾害的因素。为此，在《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》中也提出，到2020年，基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造任务，初步建成适应小康社会需求的现代化城市公共交通体系；到2020年，城市建成区的绿地率达到38.9%，人均公园绿地面积达到14.6m2，并通过城市群、中小城市和小城镇建设优化城市布局，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的城市。
3.2面向保护和改善土地生态环境目标的形势与挑战
保护和改善土地生态环境包括了两项目标，即防治土地污染、恢复生态系统和防治土地退化。
随着城市化和工业化进程的加快，中国土地污染出现程度加剧，分布面广的特征[13]。根据《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》，近些年，城市生活和工业“三废”等外源污染向农业农村扩散，全国土壤主要污染物点位超标率达到16.1%。农业内源性污染严重，化肥、农药利用率不足三分之一，农膜回收率不足三分之二，畜禽粪污有效处理率不到一半。为应对日益加剧的土地污染问题，同时加强污染防治力度，国务院在2016年出台《土壤污染防治行动计划》，从开展土壤污染调查，推进土壤污染防治立法，严控新增土壤污染，开展污染治理与修复等十个方面提出了任务。并提出“到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控”。
生态系统的恢复和土地退化的防治，关系到气候变化、可持续经济发展和消除贫困等方面的各项议程，对可持续发展有着重要的影响。生态系统恢复对于实现可持续发展目标至关重要，主要会影响气候变化、粮食安全、消除贫困和生物多样性保护等。土地退化是全球普遍存在的系统性问题，中国是世界上土地退化问题最为严重的国家之一，在自然因素和不合理的开发利用方式共同作用下，土地发生退化的面积占全国土地总面积的56.2%。对此，中国在《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》中提出，参与《联合国防治荒漠化公约》中土地退化零增长目标设定的示范项目，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，预防土地沙化，不断拓展沙化土地治理范围，加强沙区生态保护和建设。
3.3面向被社会所接受目标的形势与挑战
被社会所接受包括了两项目标，即消除贫困和实现土地产权安全平等。
作为2030发展议程的第一个目标，消除贫困也曾是千年发展目标的核心要素。应该说，千年发展目标为全球的贫困消除做出了重大贡献。中国在千年发展目标期间在消除贫困方面的成绩远远高于全球平均水平，1990—2015年间，中国生活在1.25美元/天以下的人口比重从61%下降到4%，下降幅度达到94%[14]。习近平总书记在十九大报告中指出，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫。目前中国人均国内生产总值仍低于全球平均水平，仍有7000多万人生活在国际贫困线以下，消除贫困的任务依然艰巨[6]。土地作为农民生存、生产和生活的基本资源，在贫困消除方面肯定会发挥不可替代的重要作用。
4土地可持续利用的应对策略
4.1构建面向SDGs的土地可持续利用本土化监测指标体系
4.3以土地制度改革助推土地可持续利用
土地制度通过协调土地的占有、使用和支配关系等，对发展生产力和充分实现土地功能会起到重要的推动作用[20]，是实现土地可持续利用强有力的助推器。中国现行的土地制度虽然支撑了经济的高速增长以及城镇化和工业化的快速推进，但也形成了以土地为支撑的经济发展方式，其不协调、不健康、不可持续的问题也越来越突出。农村土地制度改革的主线仍是处理好农民与土地的关系，以完善农村产权制度，健全农村要素市场化配置机制为改革目标，以产权关系明晰化、农地权能完整化、流转交易市场化、产权保护平等化为改革方向[21]。城市土地制度改革重点围绕市场化方向推进，凸显土地价值，提高城市承载能力[22]。
4.4以土地科技创新保障土地可持续利用的实现
土地科技创新是以实现土地可持续利用，提高土地管理与优化决策能力为目标，面向土地利用过程中所面临的基础理论和重点问题，对其具有重要支撑和影响作用的土地科技、土地制度与土地管理等进行全方位变革和完善的过程[23]。近30年来，中国土地资源对社会经济的持续快速发展发挥了重要支撑作用，但随着自然资源的大量消耗，土地资源“用得粗、管不住”的问题逐步显现，由此造成环境污染、生态破坏和土地退化等问题，土地科技创新已经成为资源创新领域中的短板[24]，在一定程度上制约了可持续发展的实现。未来需要把土地科技创新放在战略重点位置，以耕地保护、绿色发展、生态修复和自然资源综合管理等国家重大需求为导向，以土地领域重点研发计划为驱动力，探索构建充满活力的土地科技创新体系[25]，以保障土地可持续利用目标的实现。
5结论与讨论
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