【中文关键词】关联行政行为；公定力；确定力；违法性继承；司法审查规则
【摘要】行政主体的行政行为必须具备一定的公定力与确定力，行政职能的目标才能有效达成，但同时公民私权需要尽可能得到保护与救济，因此行政主体行政行为的公定力与确定力应受到必要的监督与限制。关联行政行为的违法性继承是对行政机关行政行为公定力与确定力的突破，然而关联行政行为的违法性审查在司法实践中存在价值冲突、同案不同判等问题。对此应在冲突背后寻求价值平衡，寻求关联行政行为的违法性继承的共识，并提出相应司法审查思路，藉此以推动对关联行政行为违法性继承的司法审查，对其违法性继承作出有效认定，从而为破除司法实践困境提供有益参考。
【全文】
一、关联行政行为违法性继承的司法审查现状与困境
(一)关联行政行为释义
(二)关联行政行为违法性继承的司法审查现状
关联行政行为与被诉行政行为之间其违法性可否继承，理论界尚存争议，成文法律规范也无清晰、明确规定，导致当下我国不同法院对此认定不一，出现同案不同判的情况。
以下笔者将分别从两个方面对关联行政行为的司法审查现状展开分析：
1.否定关联行政行为违法性继承的情形。
(1)行政行为具有公定力与确定力。
(2)关联行政行为作为证据，审查其“三性”。
在李怡等诉上海市城市规划局一案中，[6]法院在审理过程中就是将关联行政行为作为证据来进行审理。法院认为：规划验收是被诉行政行为的必要条件，在本案中规划许可符合证据的证明标准。因而在庭审中法院将关联行政行为直接作为后续行政行为的证据进行合法性的审查。对其作为证据的关联性、真实性与合法性进行全面审查。该案法院最后做出的判决理由即是对此证据不予认可，因此被诉行政行为因为主要证据不足而被撤销。将关联行政行为作为后续行政行为的证据进行审查，这实际上是否认了关联行政行为的违法性继承。
(3)不属于审查范围，另行起诉。
有的法院在审理被诉行政行为时，以关联行政行政行为不属于审理范围为由驳回了行政相对人对关联行政行为的审查要求，告知行政相对人另行起诉。如果行政相对人对关联行政行为另行起诉，则关联行政行为即为独立的被诉行政行为，而此种情况下该行政行为将得到较为全面的审查。尽管关联行政行为可能在另案审理的过程中得到了较为全面的审查并被认定违法，但行政相对人在前一个诉讼中获得关联行政行为违法的救济后，后续行政行为并不能被直接认定为违法，法院继续审理后续行政行为时不会直接以关联行政行为违法而直接认定后续行政行为的违法性。[7]这无异于否认了关联行政行为与被诉行政行为在客观效果上的关联性，对行政相对人权益不能进行有效保障，增加了行政相对人的诉讼成本，徒增诉累，同时也是对司法资源的浪费。
2.肯定关联行政行为违法性继承的情形。
(1)保护行政相对人合法权益优先。
肯定关联行政行为违法性的继承，主要从法律救济的角度出发，为行政相对人提供更全面的救济，而这是对传统行政法理的行政行为公定力和确定力的突破。体现这一观点的典型案例主要为吴某炳等诉乐东黎族自治县人民政府土地行政登记案，[8]法院对作为土地登记之关联行政行为土地征收之合法性进行了审查。法院在裁判书中提到“将前置性行政行为(即关联行政行为)作为被诉行政行为的一种特殊证据来审查，既在一定程度上承认了行政行为的公定力，又加大了对相对人权利的保护，有利于维护安定和谐的社会秩序。”[9]在本案中，征地行为是土地权属登记的关联行政行为，当事人以关联行政行为违法为由诉请法院撤销后续行政行为，法院对关联行政行为的合法性进行了审查。主审法院认为如果关联行政行为违法，则后续行政行为的合法性必然受到影响，应当被认定为违法，从而能够最大限度地保护行政相对人的合法权益。
(2)形式性审查，采取低于对被诉行政行为的合法性审查标准。
在重庆天盛金属制造有限公司诉重庆财政局行政处罚一案中，[10]法院则采取了形式审。该案原告对检查结果的送达程序问题提出了异议，而这也正是重庆市财政局做出行政处罚的依据。法院认为采取适度审查的方式以保持司法权应有的谦抑性，法院在具体的审理过程中采用了两步走的审理模式。首先，从审查方式上，确认了关联行政行为和被诉的后续行政行为具有法律效果的关联性，一并审理。但是司法裁判在应对行政领域的问题时往往有诸多限制，有时并不能有效适用，如若对关联行政行为采取实质性审查，法院则会陷入极其尴尬的局面，故而法院只得进行形式性审查。其次，从审查效果上，确认关联行政行为的有效性是被诉行政行为合法有效的要件之一，若关联行为无效，则被诉行政行为必然会因为事实不清、证据不足而被撤销或确认违法。
(3)不符合作为证据“三性”的要求。
关联行政行为如果存在程序违法的情况，那么从证据的角度上来讲，后续行政机关以此作为证据证明其作出的后续行政行为合法则缺乏合法有效的证据支持，因此后续行政机关的行政行为合法性就存在问题。既然关联行政行为不能作为合法有效的证据，后续行政行为得不到合法有效的证据支持，那么后续行政行为合法性问题就迎刃而解。因为关联行政行为与被诉后续行政行为具有密切的关联性，其对后续行政行为必将产生一定程度的影响，在后续行政行为缺乏证据支持时，对关联行政行为的违法性进行适当的审查，以关联行政行为的违法性来作为审查后续行政行为的证据，证据的“三性”存在问题，则以此来否定后续行政行为的合法性，这为后续行政行为的审查提供了便利。从这一角度看，关联行政行为的违法性得以继承。
(三)关联行政行为违法性继承的司法审查困境
二、关联行政行为违法性继承司法审查的价值冲突与理论选择
(一)实质正义与法的安定性之价值冲突
在传统行政法理中，行政行为的效力支撑着行政秩序和法治秩序。行政行为的效力直接关系行政执法与守法这两个环节，如果没有行政效力，这两个环节无法得到保障。行政机关彼此尊重、行政机关与行政相对人之间良性互动，保障一个个具体行政行为中所体现的权利义务关系，借以实现行政秩序与法的安定性。[12]德国学者古塔斯夫拉德布鲁赫基于维护社会的安定目的，在社会中的不同群体之间实现利益分配，以求最大限度地实现正义。之所以需要有相对确定的功利法则作为分配标准，是因为正义本身具有模糊和不确定性。而功利法则的相对性则决定了不同的功利性和价值观在分配过程中会导致社会秩序的失衡，所以需要用法的安定性原则加以调和。法律作为共同生活的规则，不能听任于每个人的不同意见，它必须是一个凌驾于所有人之上的规则。[13]
(二)行政行为公定力与违法性继承之冲突
(三)关联行政行为违法性继承与可争讼性之冲突
其次，从诉讼时效角度出发，相对人对关联行政行为的救济已超过诉讼时效，按照诉讼时效的规定，现实上已经无法通过诉讼对关联行政行为的违法性提出救济，相对人无法对该行政行为提起诉讼，行政机关也未予以撤销，但是该行政行为的违法性仍然存在，后续行政机关仍依此作出另一个行政行为，而后续行政行为对行政相对人的合法权益产生了直接的影响，对行政相对人的合法权益造成了现实的侵害。基于一个错误的行政行为，行政相对人的合法权益受到了侵害，而做出关联行政行为的机关又没有及时撤销，相对人又因过了诉讼时效而无法获得法院的救济，因此关联行政行为的违法性继承确有必要。
基于此，笔者认为无论关联行政行为是否具有可争讼性，关联行政行为的违法性继承都应当存在，这不仅是因为关联行政行为与后续行政行为的逻辑联系，而且还在于法院的司法性，可以对行政机关的行政行为起到必要的监督和限制，更在于这是对行政相对人合法权益的有利保障。
三、关联行政行为违法性继承司法审查的路径取舍
(一)理念与共识：关联行政行为的违法性继承为原则
为应对上述困境，诸多学者为解决这一问题提出了自己不同的构想，成协中博士认为除了完善行政行为的效力之外，还应当对行政一体的程序进行改革，将多个行政程序加以整合，推动外部程序内部化。笔者认为现代行政的发展趋势是行政程序的多阶段、行政行为的多阶段，这是社会分工的需要，也是现代阳光政府的需要，如此才能避免集权与腐败的滋生。
行政行为的公定力和确定力理论具有重要价值，我们必须对其严格维护和进行有效保障，唯有如此，行政行为的目的才能有效实现。考虑到行政行为有可能对相对人的合法权益造成损害，关联行政行为的违法性继承也不应当被完全否定。关联行政行为的违法性继承并不是完全排斥行政行为的公定力与确定力，只是需要进行合理考量，在二者之间寻求平衡。
现代法治政府应当是服务型政府、有限政府。法院的司法性要求法院应当对行政行为的合法性进行必要的审查，司法对行政机关的限制犹如紧箍咒一样，不仅限制行政机关的违法性行政行为，而更在于提醒行政机关在实施行政行为时不任意为之。当然，司法具有谦抑性，在此，笔者也不是鼓励法院突破此谦抑性而积极地去干扰行政机关的行政行为，只是当公民的私权受到侵犯并起诉到法院要求法院予以救济时，法院应当发挥自身的司法性，为公民提供必要的权利救济，这也正是当下我国司法为民的要求，强调司法为公民提供应有的救济，切实维护公民的合法权益，使其真正感受到公平正义。
因此，过分强调行政行为的公定力与确定力，否认行政行为违法性继承，则会形成行政权无法得到有效的司法监督、私权无法得到有效的保障、纠纷无法及时获得有效解决。而另一方面若完全否定行政行为公定力及确定力，又势必会影响行政行为的稳定，进而影响行政效率。为平衡行政行为的公定力与行政行为的违法性继承这一矛盾，平衡行政诉讼过程中公正与效率，笔者认为应当确认关联行政行为的违法性继承，但这里的继承是有限度继承，而非全面继承。
(二)平衡与救济：关联行政行为违法性的有限继承
有限继承应当有几个方面的限制：关联行政行为无效、法律效果同一、合法性审查竞合、法律特殊规定。虽然在此只提出了四个关联行政行为违法性继承的司法审查规则，但笔者认为对于相对人来说已能够获得较为充分的权利救济。
1.关联行政行为无效。
根据我国《行政诉讼法》的规定，具体行政行为无效或不成立的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为无效的判决。因为无效行政行为自始不发生效力，故法院无需受其约束，相对人亦可拒绝履行。在关联行政行为的司法审查中，相对人可以在起诉后续行为时主张关联行为无效，达到撤销后续行政行为的结果，法院也可以关联行政行为无效为由直接作出撤销后续行为的判决，使关联行为的违法性为后续行为所继承。
2.关联行政行为无单独法律效果。
前文述及行政行为的效果外化，一般在关联行政行为和后续行政行为所构成的一组完整的行政程序中。有时关联行政行为并无单独的法律效果，如果关联行政行为是一般违法，除非关联行为与后续行为以实现同一个法律效果为目的而互相结合，[17]否则不支持对关联行政行为进行合法性审查。而如何考察关联行政行为对后续行政行政行为是否存在单独法律效果，则要看前后的两个行政行为所追求的行政目的是否统一，如果关联行政行为与后续行政行为追求同一个行政目的，也就是说关联行政行为具有行政目的的延续性，则其行政效果也具有一定的延续性，关联行政行为据此发生违法性继承自然也就理所应当。
3.合法性审查对象相同。
合法性审查对象相同可能基于相同的法律规定，也可能基于相同法理和逻辑而产生，又或者是基于相同的事实和条件。法院在对后续行政行为进行合法性审查时，如果发现其与关联行政行为合法性审查对象相同，自然可以突破行政行为的公定力与确定力理论。这种限制条件的基础是不能以关联行政行为存在违法情况、未被确认违法或撤销为由推定后续行政行为合法有效，从而对后续行政行为的合法性审查产生障碍。所以，如果后续行政行为与关联行政行为的构成要件相同，关联行政行为已经基于这同一的违法要件被确认违法或撤销，则后续行政行为的合法性也应当与关联行政行为的合法性相同，也应当被确认违法或撤销。
4.法律的直接规定。
面对多种多样的行政行为，有的关联行政行为又不在上述三个条件的范围内，而这类行政行为对相对人的权益又影响极大，又容易导致对相对人权益的侵犯，需要加以特殊保护，因此可基于对相对人权益的保护出发，由法律直接规定这类关联行政行为具有违法性继承。
结语
行政行为违法性在国内行政法学研究中尚在起步阶段，没有获得广泛认同与肯定，然而实践中的案例却给我国各级法院的审理提出了挑战。正因为没有达成共识和健全的法律规定，不同的法院所持的立场不同，有赞同也有反对，其判决所作的论据也是形形色色，相互冲突，这也凸显了行政行为的违法性继承的复杂性，为解决关联行政行为违法性继承的司法审查难题并为之提供依据。笔者从法的安定性角度出发，权衡了行政行为的公定力、确定力与公民权利的维护与救济，认为关联行政行为的违法性继承应予肯定，并对关联行政行为的违法性继承的司法审查提出了四个对应的规则以供参考。
(责任编辑：林鸿潮)
【注释】[1]“沈希贤案”判决载于《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第3期。中国政法大学李年清博士生、上海交通大学法学院朱芒教授等都对此案进行了分析评述。
[2]“夏善荣案”判决载于《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第9期。
[3]中国人民大学法学院王贵松副教授、北京市社会科学院法学所成协中博士等均用先行行为的概念。
[4][2013]浙杭行终字第316号行政判决书。
[5]成协中：《行政行为的违法性继承的中国图景》，载《中国法学》2016年第3期。
[7]赵峰：《续发型行政行为的司法审查规则——兼论行政行为的违法性继承》，载《人民司法》2014年第11期。
[8][2011]琼行终字第50号行政判决书。
[9]成协中：《行政行为的违法性继承的中国图景》，载《中国法学》2016年第3期。
[10][2008]渝一中法行终字第348号行政判决书。
[11]王文娟：《行政诉讼中关联行为的司法审查进路研究》，中国政法大学2015年硕士学位论文。
[12]李建良：《论多阶段行政处分与多阶段行政程序之区辨——兼评最高行政法院96年度判字第1603号判决》，载《中研院法学期刊》2011年第9期。
[13][德]古塔斯夫拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，法律出版社2005年版，第73页。
[14]王天华：《行政行为公定力概念的源流》，载《当代法学》2010年第3期。
[15]王贵松：《论行政行为的违法性继承》，载《中国法学》2015年第3期。
[16]郑春燕：《论城乡规划的司法审查路径——以涉及城乡规划案件的司法裁判文书为例》，载《中外法学》2013年第4期。
[17]赵峰：《续发型行政行为的司法审查规则——兼论行政行为的违法性继承》，载《人民司法》2014年第11期。
【期刊名称】《行政法学研究》【期刊年份】2017年【期号】6
Sponsors:InstituteofLawandInstituteofInternationalLaw,ChineseAcademyofSocialSciences
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