原题：从国家治理体系和治理能力看村级组织建设
进入21世纪以来，尽管各级财政对三农投入的力度很大，但从整个农村建设的需求看，仍处于杯水车薪的状态。实践证明，靠国家和集体两条腿走路，比只靠国家一条腿走路要好。行政村作为基层群众自治组织这个形式，掩盖了村级组织作为国家治理体系在农村的基层环节这个本质。这些年来，主管部门花了大量精力组织村委会选举、监督村务公开，却没有从国家治理体系和能力现代化的高度,重新看待村级组织建设所面临的问题。
全国约60万个农村行政村党支部和村民委员会，是覆盖我国农村和城乡结合部地区的基层党组织和基层群众自治组织，是中国共产党直接组织群众、服务群众、管理社会的最基层单位，是国家治理体系的基层组织，也是决定国家治理能力的重要环节之一。
改革开放后，人民公社被撤销，行政村建制确立、依法建立了村民委员会，形成了符合国家治理体系的农村基层环节。随着农村大量人口向城市流动，随着国家对三农资金的不断投入和对公共服务、社会管理要求的不断提高，随着农村社会矛盾的复杂化、尖锐化，村级组织正在从一个基层群众自治组织向政府部门的代理机构转变，成为农村最基层的行政责任单位。另一方面，改革后绝大部分村失去了村级集体经济和集体收入，村两委组织村民为自己提供公共服务、社会管理的能力已严重弱化，大多数村的党组织失去了党建的政治方向与目标，党组织不能发挥战斗堡垒作用。我国农村和城镇化过程中国家治理体系和治理能力面临农村村级组织建设的重要问题，应引起有关方面的高度重视。
发展村级集体经济使被分散化的农民有了依靠
从基层群众自治组织向政府代理机构演变
按照对行政村建制设立和《村委会组织法》的规定，村级组织作为群众自治组织，具有协助政府承担行政事务的责任。但在实际生活中，村级组织的这种性质正在发生变化。
乡镇党委、政府与村级组织的关系，是领导与被领导、提出工作要求与落实任务、评价与被评价的关系。乡镇党委和政府所承担的大部分行政职能，只有在村一级布置，才能得到实现。乡镇党委、政府通过影响村级两委会的产生、决定村级干部的考核与分配，来落实对村级组织的各项工作任务与责任。
在村内，随着人口的大量流动，村两委会所面对的已不是全体村民：在人口流出地区，村级组织面对的只是留下的部分村民;而在人口流入地区，其服务和管理的对象还包括大量的，甚至主要是非村民的外来人口。这种人口结构的变化，导致村级组织的工作任务并不完全与村民对应，而只与村域对应。离开原来的户籍地后，村民原有的村民自治权利也无法行使。在村民外出打工、承包种地都已是自主行为的条件下，村民与村委会之间的选举和被选举、村务监督和被监督的关系已日显松弛，村两委的工作内容及相应考核，以及决定村干部收入的都已是乡镇党委和政府，而不是村民。
除党建工作、精神文明建设、协助落实政府提供的公共服务、社会保障和村民自治外，政府部门对村级组织的考核重点是社会管理。政府部门对村级组织下达指标并进行的考核包括：社会治安、公共安全、违法用地和建筑、农村生产生活环境、农村人口管理等领域，所涉及的主管部门包括公安局、信访办、卫生局、食药监、安监局、工商局、教育局、民政局、房管所、卫计委等20多个部门。此外，村级组织还要协助政府完成最低生活保障名额分配、征兵、优抚、献血、五保等任务。有村级集体经济的，还要由农委、监察局对村级集体的资产、资源和资金的经营管理和税收指标进行考核。这些考核的结果，与村干部的收入分配和奖惩挂钩。
从实际性质来看，村级组织在很大程度上已由一个以自我组织、自我服务、自我教育功能为主的农村基层群众自治组织，转变为政府行政工作在农村基层的兜底单位和以责任主体为主、群众自治为辅的政府代理机构。
事权、责任与资源严重不匹配
村级组织的运转，必须要有经济资源和来自于政府部门的行政公共资源，而全国绝大多数村级组织这两种资源都严重不足。
按照农业部的估计，2011年全国大约60万个行政村平均所拥有的运转经费仅为7万元，其中政府对村级组织的财政转移支付大约为4.2万元，其余为村集体自筹经费。部分村仍保留集体经济，其运转经费主要靠集体经济收入，而大部分村的实际运转经费要远低于这个标准。与村级组织所承担的责任相比，这种财力极不匹配，这也是村级组织基础薄弱、能力严重不足的主要原因。村级组织的这种状态，与农村系列改革有直接关系。
1982年撤销政社合一的人民公社体制后，以原来的生产大队为基础建立起行政村。按照《中华人民共和国村委会组织法》设立的行政村，是为了让农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民合法权益。村民委员会的主要任务，是办理本村的公共事务和公益事业，调解纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见，并协助乡镇政府开展工作。村的党组织依照党章进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。
实践证明，坚持和发展村级集体经济是坚持走社会主义道路的重要方面。但中央并没有明确强调集体经济在村级组织所承担功能中的作用。在政策导向上，没有对坚持走集体经济道路的农村典型进行导向性的肯定、总结与推广。
伴随着从家庭联产承包责任制、农业税费改革，到对承包地的确权和永久化以及对集体经济的产权制度改革，原来以集体经济为依托组织起来的农民，被重新分解为以个人和家庭为主的经营单位。个人权利不断强化，但同时却削弱和取消了农民对国家、社会、集体的义务和责任。面对这样的农民，同时又缺乏公共行政资源但却被要求承担政府应承担的职责，这种反差导致村级组织在职能上的错位，最终造成农村基层政权的弱化。
村组织经费困难，村干部逆向淘汰
近年来因利益、宗族、帮派等因素，农村两委改选中贿选现象不断，许多地方政府采取不告不理的态度。农村基层政权的衰弱，导致一些地方家族势力、宗教势力、灰黑势力兴起，把持了村级组织。他们或在村务中欺上瞒下，违法乱纪，损害群众利益;或通过国家给农民的优惠政策捞好处，造成部分地区农村基层干群关系紧张，上访不断。
进入21世纪以来，各级财政对三农投入的力度也很大[7]，几乎到了财力可以负担的极限，但从整个农村建设的需求看，仍处于杯水车薪状态。放弃国家和集体两条腿走路的方针，整个农村的建设只依靠国家财力这一条腿，等于放弃了把农民组织起来的道路，实际上也难以走得通。实践告诉人们，发展壮大村级集体经济，增加集体收入，是建强农村基层组织的现实需要，是加快农村发展的迫切要求，是化解村级债务、增强村基层组织发展能力、提高村干部待遇的最有效途径。
农村税费改革减轻了农民负担，也取消了农民对集体所承担的责任和义务
大多数村级党组织难以发挥战斗堡垒作用
村级班子由党支部和村委会组成，村党支部是我国农村基层党组织，也是村级组织的核心。改革开放以来，农村党建首先遇到的问题是失去了政治方向。
在互助组、合作化、人民公社时期，农村党的建设围绕的是社会主义目标和集体化道路，它通过把农民组织起来发展集体经济，支持社会主义工业化，为农民提供公共服务和社会福利。当时的农村合作医疗、耕读小学、对军烈属的优抚、民兵训练、对五保户的保障，以及修桥、筑路、兴修水利，都是依靠集体经济的力量。先国家，再集体，后个人，是这种经济基础上的社会主义意识形态。正确处理这三者关系，是建设社会主义的基本问题。社会主义和集体主义，是农村基层党组织建设的政治方向和鲜明的社会主义意识形态，组织农民、教育农民、服务农民也是在这个基础上展开的。
与改革之前和之初相比，目前农村基层的党群关系正在发生变化
在农村改革过程中，家庭联产承包责任制坚持土地、资源的集体所有性质，在意识形态上仍保留“先国家，再集体，后个人”的基本价值。但随着第二轮土地承包、进一步的量化确权，土地集体所有的性质被不断虚化。农业税费改革后，农民对国家、集体的义务和责任也随之被取消，“先国家，后集体，再个人”的社会主义意识形态失去了存在的基础。“以经济建设为中心”、“让一部分人先富起来”，在农村被具体化为发家致富是先进性的标志;而作为社会主义目标的共同富裕，则没有具体的实现路径。在农业不断发展，农民收入不断提高，扶贫取得巨大成就的同时，农村的两极分化也在加剧。正是在这样的变动中，农村的社会主义意识形态被颠覆了，以小农经济为基础的各种意识泛起，农村党建的条件在政治上、思想上发生了巨大变化。
经济基础和意识形态的这种变化，致使许多农村党员理想信念丧失，党组织不再能为农民在政治上、思想上提供方向，失去了教育农民的政治制高点和组织农民的立足点，甚至在信仰上难以与宗教组织竞争，在意识形态上也无法与随着私营经济发展起来的个人主义抗衡。今天的农民重新回到了一盘散沙的状态，党组织的先进性、凝聚力在农民群众中正在失去，村党支部工作的权威主要来自与党委、政府的关系，更大程度上成为政府行政职能落实到村的组织保证。农民对党组织的态度是，“有田有粮不找你，不偷不抢不怕你，外出赚钱不理你，出了问题就找你，不给解决就骂你，解决不好就告你”。与改革之前和之初相比，党群关系发生了根本性改变。
失去政治上的先进性，不能为农民的生产、生活提供共同奋斗的目标，也使得农村基层党组织开展组织活动失去了灵魂与动力，这是农村党组织失去战斗力和凝聚力最根本的原因。其结果必然造成许多党员干部政治意识日益淡薄，思想滑坡，失去对共产主义的理想信念。许多党员混同于一般群众，在有一定集体经济基础的地区，村级党组织出现“福利化”倾向，党组织活动必须要村里发钱，否则党员会开不起来。
由于村集体经济薄弱，有的村完全没有集体收入，各项开支靠财政转移支付，村级办公经费不足，根本无力顾及公益事业建设和农村经济发展壮大，农村基层党组织想发挥作用也很难。从调研情况看，村级党组织中能比较好地体现党组织先进性的在5-10%之间，大约有20%左右的基本瘫痪，大部分有组织存在，但主要起配合政府行政工作的功能。
改革开放以来农村党组织的蜕变，从一个方面反映了共产党与农民群众关系的变化，也反映了国家治理体系在农村基层的衰弱。
村级组织建设事关发展道路、国家治理
村级组织的衰弱由多种因素叠加造成。作为基层群众自治组织的村级组织，却主要承担着政府交派、不断增加的行政职能;绝大部分村级集体经济解体，村级组织运转主要靠财政转移支付，资源严重不足;改革导向使基层政府“悬浮化”，农民“去组织化”，集体主义意识被抛弃，个人主义兴起;党的建设在农村缺乏明确的政治方向，党组织失去了政治上的先进性和凝聚力。在体制上，村级组织又归三个相互独立的部门主管：村党支部由党的组织部门基层处管;村委会的选举和村务公开由民政部门的基层政权处管;村的集体资产，包括村集体所有的土地、资产与资源的管理以及集体产权的改革，归农业部门管。这三驾马车没有一个对村级组织的建设在整体上负责。而中央农村工作领导小组多年来主要管的是农业与农民，很少对农村问题及村级组织问题进行研究。“三农”虽然包括了农村，但到目前为止，中央所发的十几个1号文件，没有一个是专门针对农村问题的。
村级组织建设说到底，反映的是中国农村发展的道路问题和农村的基层政权建设问题。实行家庭联产承包责任制以来，始终回避了这样一个本质问题：中国的农村在实现社会主义现代化过程中，是否还要坚持走组织起来的道路组织起来，在政治上表现为农民以村为单位在共产党的领导下组织起来，在经济上表现为坚持和发展村级集体经济，在社会、文化、生态领域表现为组织起来的农民实现自我教育、自我服务，形成国家与集体共同投入、两条腿走路进行社会主义新农村建设的格局。30多年的实践表明，光有生产力的发展，只有市场经济的逻辑、产权的逻辑，虽能调动农民的积极性，但结果只能使少部分农民富起来，无法实现共同富裕，更无法建设与社会主义相适应的意识形态与价值体系。没有农民的组织化，在农村就没有集体主义，在中国也无法建成社会主义。
行政村作为基层群众自治组织这个形式，掩盖了村级组织实际上是国家治理体系在农村的基层环节这个本质。这些年来，主管部门花了大量精力组织村委会选举、监督村务公开，却没有从国家治理体系和能力建设的高度，来重新看待村级组织建设所面临的问题，追溯问题的根源，寻找解决之道。20世纪末以来，“三农问题”的严重性引起了人们的重视。但是，对于“农村问题”的认识至今还严重不足。而从国家治理体系和治理能力的角度看问题，村级组织这块短板就明显地暴露出来。如果说农业的发展决定着我国的粮食安全和食品安全、农民的情况决定着我国能否实现全面小康的话，那么全国60万个村级组织的建设，则决定着我国政治、文化、社会和生态建设的未来。
[1]实行家庭联产承包责任制时，在农民中广为流传着“缴够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。其中“留足集体的”，就是指公积金、公益金和管理费。
[2]作者在内蒙东部和黑龙江调研时发现，因山区村域的面积非常大，有的十几、几十公里，村干部要办公，连摩托车的油费都无法解决。而那里的冬季严寒，因无法解决5万元的取暖费，村委会办公室、村设活动室都难以使用。
[4]作者在河南南阳调研时发现，有的村因收不起水库灌溉费，村干部的全年收入都被扣;有的因完不成乡镇下达的计划生育社会抚养费收取，需要干部个人先垫付。村干部干了一年工作不仅没有拿到收入，而且还背了一大笔债。
[7]2011年，中央财政对三农投入超过10419亿元，全国各级财政共投入29342亿元，占全国财政支出的27.2%，其中16504.7亿元用于农村社会事业发展，见财政部网站：www.mof.gov.cn/zhuantihuangu/czjbqk2011/czzc2011/201208/t20120831_679920.html。
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