摘要：军机处议复档是清代军机大臣根据皇帝要求对军政要务进行奏复处理形成的档案。军机大臣通过议复机制深刻影响着清朝中央的最高决策过程，军机处的创建过程是中枢大臣军政议复与承旨书谕两种权力机制渐趋合流的结果，化解了中枢权力机制中的族群壁垒。这一变革的直接动因并非强化皇权专制，而是来自雍正八年左右清世宗谋求统筹西北两路军事指挥系统的需求。变革的背后，则是清朝为将中央集权推进到蒙藏藩部地区，改变册封体制、建立直辖统治模式的一种制度调适，它使清朝更好地将蒙藏新疆青海等地纳入国家主权体系之下，为中国多民族大一统局面的发展提供了政治保障。
关键词：军机大臣;议复;主权国家;国家构建
作者刘文鹏，中国人民大学清史研究所教授（北京100872）。
一、军机大臣的议复权力机制
然而，学界对赵翼所论的解读并不准确。承旨书谕虽然是军机大臣的一项重要职责，但并不能体现军机大臣在决策过程中的作用。赵翼仅仅描述了上谕形诸笔墨的过程，而非议事决策过程。起草诏敕必须字斟句酌、务求准确，不能有半点马虎，更不能“稍有赞画”。但从行政运行过程来看，上谕撰写只是清朝中央决策的末端和结果。赵翼作为一名军机章京，能够近距离感受到军机大臣在承旨书谕过程中的小心谨慎。但由于没有资格进入皇帝与军机大臣的议事现场，他对决策过程难以知晓。而且，清宫军机处满汉公文由满汉章京分别掌管，泾渭分明，赵翼甚至无法洞悉满文档案的内容。故赵翼所述并不等于决策过程，也无法说明军机处和军机大臣的权力大小。
为什么多数学者会囿于赵翼等清人的论述呢？问题在于直接史料的结构性缺陷。虽然已见的清代军机处档案汗牛充栋，但主要类型为朱批奏折和廷寄上谕等。这些档案或由军机大臣、军机章京等共同起草，或出自军机大臣的建议，但一旦形诸皇帝朱笔，便被视为皇帝意志的表达。因此，浩瀚庞杂的清代宫廷档案更多展现了决策过程两端的状态——皇帝的专权强势、亲力亲为和部院大臣、封疆大吏的作为。能够揭示军机大臣是否影响、如何影响皇帝最终决策的史料，不管是口头的还是书面的，都非常匮乏。受限于资料的这种结构性缺陷，学界对军机处、军机大臣职权的描述，往往只能遵循赵翼、王昶、梁章钜等人的叙事。故要探讨在清代政治地位极为重要的军机大臣有什么核心权力，通过什么机制来行使其核心权力，就必须找到军机大臣形诸笔墨的拟议类资料。而军机处议复档就属于这类史料，它的系统存在，具体揭示了军机大臣在清朝最高决策过程中的实际作用。
（一）军机处议复档
更重要的是，军机处绝大部分的议复档与已知的宫中档朱批奏折、录副奏折在内容上基本没有重合。譬如，雍正时期定边大将军福彭有关北路重要军务的奏折在议复档中保存比较完整，而在已刊、未刊宫中档满汉文朱批奏折中，仅收录福彭给皇帝请安一类的折子。这说明议复档与宫中档分属两类，截然分开，议复档比宫中档更为重要，是机密中的机密。
目前仅有雍正时期的满、汉文议复档都可以充分利用，其他时期的满文议复档尚未整理。但至少在雍正朝，议复档与廷寄上谕、朱批奏折等档案并存于世，说明军机处成立后，把众多军政事务委托军机大臣议复、再形成定议，成为皇帝非常依赖的决策方式，直接反映军机大臣在最高决策过程中的作用。
（二）军机大臣议复权力机制
首先，比较内阁与军机处议复被实录采择的情况。通过检索发现，在《清实录》中，内阁大学士议复结果共293次，军机大臣议复则有1361次。实录采择愈多，说明这个机构的议复愈重要。而且，由于首席军机大臣例由内阁大学士担任，部分首揆习惯以大学士名义上奏，故很多议复、议奏名义上是大学士所为，实际是在行使军机大臣职权。如据《清实录》记载，雍正十年二月辛卯：
大学士等遵旨议奏：白格尔地方，在察罕叟尔西南，扎克拜达里克正西。贼人若由阿尔泰、阿尔木克图、布拉罕、巴尔鲁克、毕济、阿济等路前往额济内等处，俱由此路经过，实属扼要，请于此处驻兵一万。……从之。
实录中，此事的史料来自军机处满文议复档，领衔议奏的是鄂尔泰。从雍正十年正月开始，鄂尔泰成为内阁大学士兼兵部尚书，并领衔军机大臣。但他在议奏时往往会以大学士的本职官号列名，这种情况在雍正以后的军机处议复档中亦属司空见惯之事。可知在军机处产生以后，皇帝们把更多的议复事务交给了军机处而非内阁，在最终决策方面对军机处的依赖程度远超内阁。
其次，军机大臣在朝廷决策过程中具有重要话语权。在议复过程中，封疆大吏所奏之事被军机大臣否决的情况时常发生。乾隆二十六年（1761），在平准战争胜利后，清政府着手在天山以北调拨兵力部署驻防、屯田等事务。当时身在伊犁一带的参赞大臣舒赫德奏请从乌鲁木齐、辟展、哈拉火卓、托克逊调派1600名屯兵，与来自英吉沙尔、拜城两处的400名减撤官兵共2000人进驻伊犁。此奏清高宗并未表态，而是令“军机大臣议奏”。军机大臣傅恒等人“寻议：伊犁屯田驻兵，原系将来次第办理之事，未便以数千官兵、回众同时并集于久旷之地，以增馈运之劳，应俟阿桂办理就绪，视其足敷若干人口食，再行酌量加增”，逐条提出异议，否决了舒赫德等人的奏请。而皇帝则支持了军机大臣的意见，“奏入，上从之”，凸显了军机大臣在国家军政事务决策过程中的重要地位与作用。如果说“承旨书谕”“只供撰述于其间”展现了军机大臣们的一种面相的话，议复则让我们看到了军机大臣的另外一种面相：军机大臣可以通过议复把他们自己的认知与观点贯彻到军国大计决策中，上升为一种国家意志。故军机大臣是在皇帝之外，对国家军政事务之决策影响最大、最直接的政治力量。
二、军机大臣议复权力机制的溯源分析
军机处成立之前，清朝的中枢机构由议政王大臣会议和内阁两部分构成。很多时候，内阁被看作一个政治核心，清朝的国家事务通过承袭于明代的“票拟—批红”机制完成决策。故清代赵翼曾言：“军机处，本内阁之分局。”这一观点被诸多学者视为研究军机处制度的重要路径。在康熙、雍正之际，随着密折制度的应用逐渐扩大，一套绕过内阁、由皇帝直接控制的撰拟谕旨的体系，经过“皇帝密谕—朱批奏折—皇帝亲书谕旨—亲重大臣代书谕旨”各阶段的摸索，渐次完善，廷寄这一文书形式也逐渐定型，特别是自雍正四年开始明显增多，由此“开启了内阁‘分局’的不可逆转的进程”，这一新军政中枢机构也由此而生。但一些学者注意到另外一个方面，即清朝的重要军事事务，特别是战争的统筹、指挥几乎都由议政王大臣会议掌握，他们认为议政王大臣会议才是国家政治的重心所在。这些研究有助于我们理解军机处的实际作用，但未能揭示军机处的权力机制是如何起源的，要对此进一步深入探讨，还应抓住它的核心权力机制——议复。
（一）军机处第一件议复档
雍正八年十二月二十六日，议政大臣议奏，多尔济色布腾属下安插之厄鲁特人等，仍令迁回原旗居住等情，遵旨写信，连同谕旨，一同寄顺郡王。原议折底、信、谕旨底稿，由查尚书领去。敏德写，明善校。
首先，这件在军机处存档的议复，其上奏者身份却是议政大臣，可以推断，在新军政中枢机构组建伊始，军机大臣与议政王大臣在人员上存在诸多相通之处，军机处的“议复”职能是由议政王大臣会议移植而来。
其次，这份档案对探讨军机处“廷寄”的由来具有重要作用。清朝上谕发布有“明发”和“廷寄”两种文书形式，上谕由军机处起草、皇帝允准后，交给内阁发布的称为“明发”，不经内阁而由军机处直接封寄大臣的，称为“廷寄”。故起草上谕、封发廷寄被视为军机处的重要权力。自赵翼以降，廷寄被认为是由军机大臣张廷玉等人创制，“此例自雍正年间始，其格式乃张文和所奏定也”。然而，这份档案会改写我们对军机处廷寄形成渊源的认知。这里提到议政大臣要“遵旨写信”，并连同谕旨、折底等都寄给正在北路领军的顺郡王锡保。也就是说，议政大臣也可以把皇帝批准的议事结果，直接“写信”寄给将军大臣。从而揭示出这种秘密地“遵旨写信”、封寄的文书行政运行方式，在军机处产生之前已经为议政王大臣会议所使用。而且，这份档案并非孤立的，现存最早的几个被视为廷寄前身的寄信，都与议政大臣有关。其中包括雍正元年十月初七日江南学政法海提到的“近接隆科多字，怡亲王转传谕旨……”“雍正三年四月二十八日，议政王大臣庄亲王允禄等面奉上谕”等。可见，在军机处产生之前，议政王大臣会议“奉旨寄信”的文书运行方式已经是一种常规存在，与内阁的“票拟”各自独立且并行不悖。
从实际运行状况来看，自雍正四年开始，清宫档案中的廷寄明显增多，且以允祥、张廷玉和蒋廷锡三人承旨寄谕最为频繁，他们恰恰是最初的三位军需大臣。而且，允祥还是可以主导议政王大臣会议的宗室亲王，原来由议政王大臣会议负责筹划的很多军务转移到军需大臣处。张廷玉、蒋廷锡也就顺势以汉人大臣的身份参与其中，过去为满人所独有的议政王大臣会议的族群身份壁垒就此被打破。在这种情况下，他们用什么方式下达由皇帝允准的指令呢？显然使用一种既有的寄信制度，远比新创一种绕过内阁的机制更容易，更可免受质疑。所以，精通满、汉文的张廷玉只是搬用了议政王大臣奉旨寄信的格式并稍加改造，制定出汉文格式而已。随着军需大臣成为军机大臣，廷寄成为军机处专用文书。由此可知，“廷寄”并非军机处独有，亦非首创。
首先，对《清实录》进行检索发现，雍正时期以大学士名义进行的议复共33次。其中，从雍正元年到八年五月，大学士的议复仅有3次，且无关军事，表明内阁在军务方面并没有特别突出的议复职责，因此军机大臣议复职能不会承袭于内阁。
其次，检视军机处议复职能与议政王大臣会议的关系。笔者借助《清实录》，对议政王大臣参与议复、议奏的情况进行检索，最终有效结果共计960次。在时段分布上，顺治时期21次，康熙时期805次，雍正时期87次，乾隆时期47次。可知在顺治、康熙、雍正、乾隆四朝，议政王大臣参与讨论、议奏国家军政事务的频繁程度大大超过内阁，其中以康熙时期程度最高，雍正和乾隆时期逐渐降低。
雍正八年五月，允祥去世后，接替允祥主持军需筹备工作的是马尔赛。允祥的身份是议政亲王而非内阁大学士，因此他主持的议复，自然会以议政王大臣的名义上奏。马尔赛在当时是内阁大学士而非议政大臣，他牵头军务议奏多称“内阁大学士等议复”或“内阁大学士等议奏”。这使内阁大学士在雍正八年五月以后的军务议奏中显得非常活跃。
由此可以做进一步推论，在军机处设置之前，军事议复在很大程度上已经由议政王大臣会议转移到军需大臣，唯有如此，到雍正八年十二月组建新军政中枢机构时，原有的军需大臣才会自然转入其中，对军事事务的议复也自然成为军机大臣的职责。当然，被调入这个新机构的还有其他几位朝廷重臣，我们需要进一步揭示其身份，才能更加准确地把握清世宗的动机。
首先，应当观察新军政中枢机构最早人员的组成情况。雍正八年十二月，最早进入其中的朝廷大员包括：武英殿大学士马尔赛，保和殿大学士兼吏部尚书张廷玉，文华殿大学士兼户部尚书蒋廷锡（雍正十年七月卒），议政大臣、东阁大学士兼兵部尚书尹泰，议政大臣、步军统领阿齐图（雍正九年七月赴巴里坤），议政大臣、理藩院右侍郎特古忒，议政大臣、兵部尚书查弼纳（雍正九年正月出，赴北路军前）。这其中，马尔赛、张廷玉、蒋廷锡3人是内阁大学士、军需大臣。尹泰、查弼纳、阿齐图、特古忒4人为议政大臣，其中尹泰则兼有内阁大学士与议政大臣双重身份。也就是说，新军政中枢机构是由负责筹备军需事务的内阁大学士与议政大臣共同组成的。可知新军政中枢机构不仅与内阁关系密切，与议政王大臣会议也有着清晰明确的渊源关系。
根据新修《清史》（未刊本）记载，雍正八年十二月的议政大臣有：尹泰、查弼纳、左都御史福敏、克什图（领侍卫内大臣，雍正七年以来一直在北路任管理阿尔泰军台大臣）、阿齐图（署理都统兼步军统领）、查克旦（都统，长期在北路，雍正九年任参赞大臣）、达福（副都统、一等公，鳌拜孙，雍正七年出师北路）、傅尔丹（领侍卫内大臣、三等公，雍正七年出师北路）、德明（刑部尚书）、特古忒、宗室赛尔赫（仓场侍郎）、宗室锡保（振武将军，雍正七年出师北路）、左都御史能泰。这13人中，查弼纳、克什图、查克旦、达福、傅尔丹、锡保6人在八旗任职领侍卫内大臣、都统、副都统等军职者，此前已赴前线。在京的几位议政大臣中，福敏、德明、赛尔赫、能泰几人职责与军务无关，而涉及军务的尹泰、阿齐图、特古忒则被全部调入新军政中枢机构。
从人员组成角度来看，原来的议政王大臣会议中并不存在清世宗政敌充斥其中的问题，新军政中枢机构的组建也并非以排斥议政王大臣为目的，反而承袭了议政王大臣议复军务的职责。这不但使皇帝把军职重臣集中在一起，也使张廷玉等汉族大学士可以直接参与军政事务讨论，破解了族群身份障碍，有利于皇帝更好地整合资源支持西北战争，对清朝的政治变革也极具意义。
其次，新军政中枢机构成立后行政文书流程发生变化。新军政中枢机构自其建立之初至雍正十一年之前，清世宗给西北两路将领下达敕令的方式截然不同，在行政文书运行方面保持着两种不同的风格。对北路军务的处理延续了议政王大臣会议原有的方式，以满文议复为主，很少用廷寄，主要适用于北路以及在青海、东北地区派遣满蒙八旗军队之事务处理。在西路，以汉人岳锺琪为统帅，且多绿营兵，故军务处理则以汉文廷寄为主，基本不用议复。现存的军机处汉文议复最早始于雍正十一年，也是集中在对西路军务的处理。
西路重廷寄，北路多议复，这种情况直到鄂尔泰执掌军机处并于雍正十一年初完成对西北两路军事调整后，才得到改观。鄂尔泰既领衔议复，也主持廷寄。这样，由内阁大学士构成的“内廷代理人”承旨书谕，特别是撰写廷寄的工作，开始由汉文向满文、由西路向北路延伸。而议政王大臣会议的特有军事议复则由北路军务延伸到西路军务，由满文向汉文扩展。议复、廷寄这两种决策性行政文书在适用范围上的差别渐趋消失。
三、平准战争与清朝中枢机构的重塑
（一）平准战争中清世宗对军政中枢机构的调整
清世宗秘密筹备平准战争军需始自雍正四年，到雍正七年六月，清世宗以准噶尔藏匿罗卜藏丹津为由，发布讨伐诏书，以岳锺琪、傅尔丹分统西、北两路大军于前线。但随后两年中，清朝的战争计划先后遭遇三次突变，每次都影响到清世宗对军事部署和军政中枢机构的调整。
第一次突变发生在雍正八年四五月间，有两个因素打乱了清世宗的用兵计划。一是准噶尔派特磊为使臣，前往北京觐见雍正帝，行至哈密时发现清军大军压境，清朝的进兵计划暴露。二是清世宗的得力助手、平准战争的主要策划人怡亲王允祥去世，严重影响到清朝的军事筹划。此时清世宗急调岳锺琪、傅尔丹两路统帅回京面议军务。岳锺琪、傅尔丹二人于十月间回到京城，逗留两月有余。清世宗与他们修订了下一步军事计划，以在西路的兵部尚书查弼纳为副将军赶赴北路，让傅尔丹率北路精锐向西，与岳锺琪一起，突袭准噶尔，直捣伊犁。十二月初，傅尔丹、岳锺琪先后启程返回前线军营。
但就在傅尔丹、岳锺琪二人离京后第三天，清朝的进兵计划遭遇第二次突变。准噶尔军两三万人在西路科舍图卡伦一带突袭清军卡伦，盗赶驼马。这次突袭让清世宗认识到准噶尔军主力已经在西路做好了集结，准备大举进攻，故不得不再次修订用兵计划。但此时他已经不可能再次把岳锺琪、傅尔丹二人调回京城。清世宗的应对之道是迅速整合内廷机构，抽调议政大臣中身膺军职的几个人，与办理军需的内阁大学士合并，形成一个以马尔赛为首的新中枢机构，协助他“徐徐筹画”下一步的用兵方案，这样内廷机构由原来以军需筹办为主转变为军事指挥与参谋为主。此后几个月，清世宗进一步调兵遣将，加强西安、甘州、凉州、西宁、噶斯等西路战略要地的防御。此类诏令或由廷寄，或由中枢大臣议复，在雍正九年一二月间，接连而下，暂时缓解了前线的军事危机。
清朝几次调整作战部署的背后，暴露出清军在作战指挥方面缺少统筹与协调的问题。从很多线索来看，傅尔丹与岳锺琪作战风格迥异，各不相能。北路傅尔丹统帅的是满蒙八旗军队，以骑兵作战为主。西路岳锺琪则更希望通过他训练的以火器为主要武器的车骑营来克敌制胜。两路军队甚至连基本的作战信息都不沟通。雍正九年六月，北路傅尔丹率万余清军进攻准噶尔军被围受挫。出兵之前，他并未知会岳锺琪寻求配合。岳锺琪获悉北路清军陷入困境后，上奏清世宗由他率军进攻乌鲁木齐，以围魏救赵的办法，缓解北路清军困境。但由西北前线到京城军报往返最快也需20余日，哪里可能来得及解救北路清军？其结果是准噶尔军攻清军西路，北路不知来救；攻其北路，西路不知来救。主将不和的状况，使得各有数万人马的两路清军根本无法形成有效合力。
面对军事突变的压力，相比而言，前两次军事计划的调整，清世宗本人一直处于战争指挥的最前沿，在军事部署中起主导作用。第三次突变后，清世宗直接指挥作战的信心受到打击，他更加依赖新军政中枢机构和亲信重臣鄂尔泰。
（二）鄂尔泰在新军政中枢机构初建中的作用
鄂尔泰的另外一个重要身份是“督巡陕甘，经略一应军务”。经略之制仿自明代。《清史稿》载：“时军机之权，独峙于其上，国家兴大兵役，特简经略大臣、参赞大臣，亲寄军要。吏部助之用人，户部协以巨饷，用能藉此雄职，奏厥肤功。自是权复移于经略，督抚仪品虽与相埒，然不过承号令、备策应而已。”清初仅以洪承畴领之，驻扎湖南以统辖、节制征讨西南南明永历政权的满、汉各军。乾隆时期大学士兼首席军机大臣讷亲、傅恒都曾先后以经略之名，指挥金川之役、缅甸之役。嘉庆初年，先后以勒保、明亮、额勒登保为经略大臣，统帅平定白莲教的军务。
此外，即使军机大臣不任经略，但每次战争之后论功行赏时也多居显赫地位。阿桂作为乾隆时期的最后一任首席军机大臣，曾因平定撒拉尔、石峰堡回乱，四次图像紫光阁。同时期的军机大臣王杰也因参与平定台湾林爽文起义和征廓尔喀之战的决策，绘像紫光阁。嘉庆十八年（1813）平定河南天理教起义后，首席军机大臣董诰“迭被优叙”。道光八年（1828），平定新疆张格尔之乱，首席军机大臣曹振镛“晋太傅，赐紫缰，图形紫光阁，列功臣中”。这些军机大臣能够在历次战争中屡创首功，表明统筹、谋划战事与军务始终是军机大臣制度化的权力与责任，而这一制度化的起点则可上溯至鄂尔泰。与此前张廷玉等内阁大学士地位不同，鄂尔泰作为一名军机大臣带“经略”之衔，配“经略”官印，开启了位居群臣之上、极具外朝化的权力运行之道，而这一趋势的推动者，恰恰是清世宗本人。
由此可知，清世宗对这一机构的设想经历了一个从军需筹备到军事指挥，再到赞襄机务的过程。其直接动因是清世宗对清朝军事指挥系统进行重塑，以缓解平准战争的压力。至乾隆初，清高宗仍以军务未靖为由，在乾隆二年重新恢复了军机处的设置，表面上看是军务问题，实际上是延续了清世宗的这一政治思路，是在中枢决策方面对军机大臣议复机制的肯定和依赖。
（三）战争对清朝国家政治中枢机构重塑的推动作用
中西方的历史发展表明，政权的主导者大多数时候都是军事力量的掌控者，但持续的大规模战争往往会对国家政治构成巨大压力。在中国，这类战争或表现为统一的中原王朝与长城以外非汉族政权之间的战争，或是在分裂时期的春秋战国、两晋南北朝、宋辽金时期各政权之间的战争，有时也表现为大规模农民战争。军事压力往往构成制度变革的动力。如西汉早期的政治中枢是丞相，丞相并不掌控军事力量，自汉武帝时期，在与匈奴长期战争中军功显赫的卫青被授予“大将军”之号，以尊其位。汉武帝去世时，“以光为大司马大将军，日磾为车骑将军，及太仆上官桀为左将军，搜粟都尉桑弘羊为御史大夫……辅少主”。之后，霍光以大司马大将军兼录尚书事，成为中朝领袖，外朝丞相位居其下。大将军等军职名号成为霍光等辅政大臣地位的象征。而东汉一朝，大将军大多时候都是朝政的实际控制者，可知两汉诸多政治变革与对匈奴的长期战争不无关系。以往学界多以皇权相权之争看待这种中外朝之间中枢机构的变革，但战争与军事压力也是另外一种重要因素。
对清朝来说，与准噶尔的战争历经康雍乾三代、持续近八十年，关系到内外蒙古、西藏、新疆等广大边疆地区的统一。长期的军事压力，巨量的财政支出推动了清朝政治变革。雍正时期的平准战争与康熙时期相比，无论是在战略目的还是战争方式上，都有很大差别。清圣祖虽然多次御驾亲征噶尔丹，但大多都是被动应对，战略目的是消除准噶尔对清朝及喀尔喀蒙古各部的威胁，维持蒙古各部对清朝的效忠。故在噶尔丹败亡后，清朝没有继续用兵西域，对蒙古各部多采取羁縻、册封措施加以笼络。自多伦会盟后，清朝向各部颁布法律，设旗划界，将内外蒙古各类事务置于中央理藩院遥控之下，但并不在蒙古各地设官驻军。清世宗与其父不同，即位伊始，就对准噶尔表现出咄咄逼人的气势。首先是由年羹尧、岳锺琪击溃罗卜藏丹津，平定青海蒙古。其次又自雍正四年开始筹备军需，调兵遣将，筹划对准噶尔的军事进攻。至雍正七年，以准噶尔收纳罗卜藏丹津为由，正式由西北两路发动战争，其目的是以主动进攻态势，彻底平定准噶尔。
与清圣祖相比，清世宗对准噶尔的战争更具主动进攻性、规模更大，需要动用的军事、财政资源更多。他整合原有的议政王大臣会议与内阁等中枢机构的政治力量，创建了一个新军政中枢机构。新军政中枢机构正是以在战争中获得的权力为基础，在皇帝支持下不断扩张权力范畴，并在乾隆时期达到顶峰。嘉庆时期所修《清会典》正式确认了军机处的这种权力：“军旅，则考其山川道里，与兵马钱粮之数，以备顾问”，“兵马钱粮，各就户部、兵部、理藩院等衙门行取简明确数备查，遇有旨询问，或绘图，或缮单，即时呈递”。军机处在渐趋成型过程中，依靠皇帝支持，借助议复机制，逐步构建起“外朝化”权力体系，将权力触角延伸到人事任命、司法监察等各个领域，首席军机大臣也成为清世宗所谓“赞襄机务”之人。
由此可知，与蒙古准噶尔部进行的长期、大规模战争，构成清朝在18世纪早期调整中枢机构的直接动力。雍正时期的军机处满文议复档是对这一战争过程中军机大臣如何在最高决策过程中发挥作用的真实记录。到了19世纪后半期，无论是总理衙门的设立，还是在台湾、新疆、东北地区设置行省，都表明应对战争仍是清朝调整国家机构的重要动力之一。
四、军机处与多民族大一统国家的政治保障
从军机大臣议复这个角度可以看到，军机处的创建，改变了清朝自入关前后形成的议政王大臣会议与内阁体制两分的中枢决策机制。军机处从历时的包容性和地域空间的包容性两个维度改变了清朝国家的政治结构，对我国多民族大一统国家的发展颇为重要。
（一）军机处与清朝政治结构的调整
在中国历史上，北方民族建立的王朝，出于统治不同族群的需要，往往会形成两套不同的制度。以辽朝为例，北面官制度主要用于统辖契丹部众，南面官制度则多用于汉人治理。后金—清政权建立之初，议政王大臣会议是最高权力机构、决策机构，也是军事指挥机构。努尔哈赤去世时留下八旗贝勒共执国政的政治遗产，进一步强化了议政王大臣会议的政治、军事地位，它对八旗事务，特别是清朝核心军事力量——八旗军队有着天然的指挥权，并严格将汉人排除在外。一方面，自崇德时期到雍正初期，议政王大臣会议一直是清朝军事战争的指挥机构。清初的内阁与议政王大臣会议同辽代的南北面官制度有一定的相似之处，虽有一定交叉，但相对独立。另一方面，这一时期清朝最高统治者仿照明朝建立了内阁六部等中枢、行政机构，将八旗管理逐渐纳入国家机构之下，削弱皇室贵族在八旗中的原有权力。雍正时期，八旗各级官员的任命全部由皇权掌握，“至旗人主属之分，太祖所遗之迹，及世宗而尽破除之”。但在八旗军务管理方面如何破除议政王大臣垄断权，并将其置于国家体制之下呢？清世宗充分利用了平准战争的机会。
从军需大臣到军机处的逐渐创建，清世宗以满、汉亲重大臣入值枢密，转移了议政王大臣对军事战争的指挥权，解构了八旗贵胄们的最后一丝天然权力，为汉人参加八旗军务、突破八旗指挥的藩篱提供了实践机会。军机处的创建，意味着皇帝经过摸索找到了强化对八旗军事力量统辖的新途径，打破了中枢决策机制中的族群壁垒，也成功改变了北方民族政权中南北两种族群管理机制分立的局面。而八旗事务的最终决策都被纳入军机处体制，意味着议政王大臣会议的权力基础被消解。中枢权力机制的变化，在清朝推进多民族大一统国家发展中，为国家在更广阔空间范围内的主权构建提供了政治基础。
（二）军机处创建与18世纪清朝国家主权的空间构建
对清朝而言，以军机处为核心的中枢决策机制是大一统政治的内核。与汉唐时期的大一统相比，清代在两个方面将大一统推进到一个更高水平。一方面将蒙古、西藏、新疆等地区同时纳入版图，另一方面接纳了更多的民族，并在思想上突破宋代以来的华夷之辨。清朝的大一统思想为中国多民族统一国家走向近代奠定基础，而大一统局面的发展与维护必须以大一统政治为前提。正如林尚立所言，“这种大一统铸造了中国传统的大一统政治；反过来，中国传统的大一统政治也保证了中华民族在多元一体的大一统结构中得到不断成长和壮大”。以中央集权为基础的秦制构成大一统政治的主要特征，这不仅包括皇权制度、官僚制度，还包括郡县制，而郡县制的核心精神就是中央对地方的直辖。
对清朝而言，在将长城以外地区纳入版图的过程中，还必须建立一套行之有效的行政体系，在更广阔空间内完善国家主权构建。李大龙认为，随着清朝与俄罗斯签订边界条约，国家主权观念渐趋明晰，故清代中国不应该被表述为一个“民族国家”，更应该是一个“主权国家”。而一旦讨论清朝的边界、边疆，大多都会涉及清朝对蒙藏新疆青海等藩部地区的管辖，如何建立一种直接的管辖关系，是国家主权的直接体现。那么清朝是如何建立起对藩部地区的主权关系呢？这又得回到雍正时期的平准战争。
在雍正以前，清朝对归附的蒙古各部一直采取“册封制”，由理藩院具体管理。其特点是不驻军、不直接设官，具有明显的羁縻性。随着雍正时期向蒙藏青海地区用兵，清世宗试图以军事驻防代替册封制度，对藩部地区的管辖政策也开始发生质的变化。
平定青海后，雍正三年设西宁办事大臣，这是清世宗在藩部地区正式设官驻军的开始。雍正五年又设置驻藏大臣。随着西北两路军事行动的渐次展开，清朝在蒙古地区的设官驻军由绥远城扩展到外蒙古地区的察罕瘦尔（后移到乌里雅苏台）、科布多等地筑城驻军，设置将军、参赞大臣等官职进行统辖。雍正十二年清军主力撤回后，清朝在乌里雅苏台、科布多、绥远城等地的将军、大臣由战时驻扎变为日常驻防，军事指挥系统成为常设机构。能够统辖这些将军大臣的不是内阁，也并非议政王大臣会议，而是掌握西北两路军事指挥权的军机处。
到乾隆时期，当清朝彻底平定准噶尔和回部、将新疆纳入版图后，在对新疆地区管理机制的选择上，清高宗先后尝试册封制和行省制，但为了震慑蒙古王公、回部伯克，并防御境外哈萨克、布鲁特等部族政权的侵扰，仍然仿照清世宗时期的做法，把将军、大臣驻防，并由军机处直辖的体制推广到新疆地区。这就意味着清朝对藩部地区的统治政策，延续了清世宗在青海平定、设置西宁办事大臣的思路。由此，清朝对蒙古、新疆、青海、西藏这些长城以外藩部地区的管理，从原来的理藩院体制，转变到理藩院管理与军机处直辖驻防将军、大臣并重的体制，且以后者为重心。
军机处权力机制的形成是由战时体制向平时体制转变的惯性使然，由于军机处掌控着对八旗的管理，自然也将驻扎八旗将军、大臣的藩部地区纳入中央直辖体制之下。这套直辖性驻防体制既不同于理藩院体系下的羁縻治理，也不同于内地的行省制度，是清朝统治者从雍正到乾隆时期在实践中逐渐摸索建立并不断完善起来的。
结语
因此可以说，以军机处为核心的新军政中枢体制是清朝为了适应军事战争和疆域拓展的要求，为推进大一统格局而做出的制度调试。依赖这套体制，清朝为把国家权力延伸到藩部边疆地区、把藩部地区纳入直辖统治和国家主权体系之下找到了一种制度路径，为大一统提供了政治保障，也将中国古代大一统事业推向一个新高度。