一、“服务型”向“有为”治理理念转变的需要
在社会治理理念上，存在两种完全不同的方向：一种方向是要求国家被动作为，在非必要时不作为；另一种方向是要求国家在治理中积极主动作为。社会实践表明，过于“不作为”无法满足社会治理的需要，而过于“作为”也会造成有效市场空间的缺失，因此需要秉持唯物辩证的哲学观，寻求“不作为”与“作为”的动态平衡，坚持形式法治与实质法治的对立统一，从而达到理想的社会治理效果。
从党的文件来看，“服务型政府”的描述首次出现在党的十六届六中全会的决定中，其提出要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；党的十八大以来，“服务型政府”的概念继续深化，内涵继续发展，十八届二中全会公报从简政放权进行行政体制改革的角度出发，提出“要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，同时指出要注意“处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系”。社会治理理念的转变出现在党的十九届五中全会。十九届五中全会的会议公报以及十九届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，在继续强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的基础上提出，“更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。这里的“更好”，其实就是要更加发挥国家的力量，对于社会治理进行“有为”的参与。
通过上述梳理发现，在近20年的党和国家的文件中，关于“不作为”与“作为”的国家治理理念存在这样的一个变化，从最初的只着眼于政府的“作为”，到与政府的“作为”并列的市场、社会参与，最后到政府的“有为”。我国的治理理念发生巨大变化，说明我国的社会治理理念存在这样一个大趋势，即需要“更好”发挥政府与公权力的作用，在尊重原有的社会治理格局的基础上，“更好”去“作为”。
同时，应该再次明确，治理理念的讨论，不只是应该存在于经济层面，还包含整个社会治理的层面，因而，在讨论治理的过程中，既有政府的角色，也有许多非政府的角色。从行政管理的角色来看，过去在社会治理中强调的“服务型政府”，指的是除了要充分发挥市场的作用，更要使政府以外的社会主体参与进来，共同进行社会治理。而如今的“有为”，指的是包括“政府”在内的国家力量要更好地发挥其在社会治理中的作用。这样的国家力量，除了作为行政机关的各级人民政府，还包含代表国家力量存在的组织。中共中央、国务院等联合发布大量规范性文件，推动工作开展，就充分说明了这一点。授予中国海警局海上行政执法权契合了国家治理新理念，是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。
二、推进国家安全体系和能力现代化的行政主体描述映射
作者：阎铁毅，大连海事大学法学院教授；马琨，大连海事大学法学院硕士。