【摘要】环境公益诉讼原告主体资格的确定应依据民事诉权理论，重点在于应使实体权利能够得到司法的保护，并且使诉权能够得到合法、有序的行使。本文认为，实体权利义务主体行使相应的诉权是首要的、通常的诉权行使方式，在实体权利义务主体不适合行使诉权的情况下考虑诉讼担当。我国首先应完善环境实体权利的确认与设置。行政主管机关、检察机关、环保组织可以在其职权或所代表的权利范围内行使对应的诉权，个人仅可以在与其有关的利益范围内提起广义的环境公益诉讼。在诉权冲突的情形下，应设立督促起诉等配套程序。【关键词】环境公益诉讼原告主体诉权督促起诉【作者简介】詹思敏，女，广州海事法院副院长。辜恩臻，女，广州海事法院助理审判员。
一、引言
2005年，中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂发生爆炸后，北京大学三名教授及三位研究生以鲟鳇鱼、松花江和太阳岛作为共同原告向黑龙江省高级人民法院提起环境公益诉讼，请求判令被告消除对松花江的未来危险、恢复原状、并请求判令被告赔偿100亿元人民币用于治理松花江流域污染和恢复生态平衡。虽然该案最终未被受理，但其影响力不可小觑，尤其是其以自然物作为原告提起诉讼带给学界巨大的冲击和进一步的思考。
2008年以来，环境公益诉讼再度掀起高潮，广东省、贵州省、江西省、江苏省等地接连受理由检察机关或者环保组织提起的环境公益诉讼案件。[2]江苏省无锡市中级人民法院于2008年设立环保法庭，大开公益诉讼之门，规定公益诉讼的原告不但包括各级检察机关、各级环保行政职能部门，而且纳入了环境保护社团组织、居民社区物业管理部门。
美国丹佛大学法学院教授乔治·普凌（GeorgePring）与夫人凯瑟琳·普凌（CatherinePring）在进行全球环保法院和环保法庭（ECT，EnvironmentalCourt&Tribunals）研究中对主体资格（standing）问题进行专项调研，根据其研究成果，对于环境诉讼的原告主体资格，通常由法律或者环保法院规则来加以限制，各国的态度不尽相同，有的非常宽泛，有的非常狭窄。[5]最为宽泛的资格标准是拟适用于菲律宾高等法院的《环境诉讼程序规则草案》（DraftRuleofProcedureforEnvironmentalCases）所规定的，该草案甚至规定了后代是环境诉讼的适格主体，当代人有权代表后代起诉。[6]也不乏非常严格之资格规定，比如，除非政府环保部门预先审查并证实其诉请，否则，没有人能够在孟加拉环境法庭提起环境诉讼，即使是针对政府环保部门提出的诉讼亦是如此。
二、诉权何来：诉权取得的基本理论
学界对环境公益诉讼的原告主体资格已经进行了十分深入的探析，对检察机关、政府（包括其职能部门）、环保组织、公民个人，甚至自然物作为原告提起诉讼的正当性与恰当性均作了多方位的论证。[8]何人为环境诉讼的适格原告，即谁对环境纠纷享有合法的诉权，对该问题的解答应回归诉权理论进行探求。
（一）诉权的一般取得及其依据
通常认为，诉权的概念起源于罗马法中的actio。但诉权理论自产生伊始，不论概念还是性质即处于不断争议之中，异说纷呈。一般认为，诉权是当事人因民事实体权利义务关系发生争议或处于不正常的状态，请求司法机关（法院）作出裁判的权利。而诉权究竟是一种什么样的权利，从何而来，与实体权利义务是什么关系？这一问题与诉权的性质问题相伴相生，处于不断发展和演进之中，产生了私法诉权说、公法诉权说、诉权否认说、二元诉权说等学说，其中公法诉权说又有抽象诉权说、具体诉权说（权利保护请求权说）、本案判决请求权说、诉讼内诉权说（司法行为请求说）等分支。
笔者认为，要准确理解诉权的性质，必须首先界定诉权解决的是什么问题，背离诉权理论的初衷探讨诉权将会失去这个概念的应有之意。诉讼是国家介入民事冲突、禁止私人暴力的产物，国家为获得这种禁止的正当性，就必须为个人提供充分和合理的法律救济机制即诉讼机制。[9]诉权问题由此应运而生，并使得主体关系由纠纷主体私人间的关系转变为双方各自同国家间的关系，诉权即个人相对于国家的权利，而明显不同于相对于对方当事人而言的实体权利，更不会是实体权利的影子。诉权是私权与诉讼程序的结合点，是私权纠纷启动程序的一把钥匙，其本质上是一项程序性权利，所解决的是当事人的资格问题，即当事人何以成为适格当事人、何以能够承担判决结果（不管是利益或者不利益）的资格。
诉权本质上是一种程序性权利，其与实体权利的相互独立性显而易见，诉讼中既存在着没有主观权利的诉权，也存在没有诉权的权利。[10]然而，相互独立并不意味着诉权与实体权利之间没有关系，恰恰相反，诉权与实体权利密切关联，诉权的取得必须依赖实体权利进行判断。如学者所言，诉权从实体上的请求权演变而来，与实体法上的权利有必然的联系，诉权虽然本质上是属于程序上的权利，没有实体权利的内容，但是这种程序权利的行使必须装饰着实体法上的某种权利，或者说当事人行使的诉权总是某种实体法类型的诉权。离开实体法权利的诉权是空洞的，不具体的。诉权总是相对于某种实体法纠纷而言的诉权，没有实体法依据的诉权是不存在的。[11]
应该说明的是，所谓的依赖实体权利进行判断只是判断当事人与纠纷之间的关联性，当事人对该纠纷是否具有实体法上可争执的利益，即所谓的利害关系，而并非必须是实然的实体权利。诉权是否具有可受理性和当事人主张的实体权利是否存在是两个层次的问题。通常诉讼的结果是一方当事人享有争执的实体权利，另一方没有，但这并不影响双方当事人均在诉讼中享有诉权。诉权是双方当事人所共同拥有的，而非仅仅原告享有的权利。原告没有诉权，该诉讼对该纠纷就不能成立，同样的，在被告不适格的情形下，就特定纠纷的诉讼也一样不能成立。
脱离实体权利来判定诉权，实质上是抽象诉权说的致命弱点，其只说明了当事人拥有起诉的自由，而这是裁判请求权所应具有的权能。如果诉权与实体权利毫无关系而仅仅是抽象的程序权利，那么，任何已经提起诉讼的当事人都是具有诉权的，其已经事实上在行使着诉权了，诉权制度的意义也就丧失殆尽。诉权所要解决的不仅是当事人得以对抗公权力（审判权）请求司法裁判的权利，同时，还肩负着成就诉讼的任务。诉讼成立与否在于当事人是否享有诉权或有权行使诉权，惟其如此，程序的进行对于纠纷的解决方有意义，一旦审查当事人无权行使与纠纷相对应的诉权，则应驳回该程序当事人的起诉，所进行之诉讼程序对于特定纠纷而言亦无拘束力。
民事诉权由两个方面的要件所决定：一是主体方面的要件，即有权请求诉讼救济的主体，涉及主体适格问题；二是客体方面要件，即就特定的民事纠纷有运用诉讼救济的必要，即诉讼的利益，无利益便无诉权。[12]当事人适格可分为实质的正当当事人，即实体法上的权利义务主体作为诉讼当事人；和形式的正当当事人，即非实体法上的权利义务主体，享有诉讼实施权的人。因此，可以说，由实体权利义务主体即纠纷的主体行使诉权是诉权行使的常态，实体权利义务的享有与负担是诉权取得的主要依据。
（二）诉权的扩张取得及其依据
就环境诉讼领域，由于环境损害赔偿案件所涉利益的公共性和发散性，由实体权利义务主体来行使诉权已经不足以保障公共利益之实现，因此，各国也已经并且不断尝试扩大适格当事人的范围。其中，最为重要的当事人适格理论扩张依据是诉讼信托理论。所谓的诉讼信托起源于公共信托理论。公共信托理论认为空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产,为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。
（三）环境诉讼的权源分析
诉权是针对具体的纠纷而言的，而纠纷又与实体权利义务的争议状况为根源，虽然，并非必然是实体权利义务主体享有和行使诉权，但是，实体权利义务主体行使相应的诉权是首要的、通常的诉权行使方式，并且，诉权总是针对具体的实体权利义务而言的，针对不同的实体权利义务，也会有不同的诉权和不同的诉权享有者。因此，我们有必要首先分析环境纠纷所对应的实体权利及其逻辑的诉权享有人。
就环境纠纷而言，我们通常指称环境遭受破坏，环境权利受损，但是何谓环境权利，至今仍只是理论上的一个概念。就我国现有的法律规定看，仅有《中华人民共和国环境影响评价法》第十一条提到“公众环境权益”，该条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”但是对何谓“公众环境权益”并没有作出解释，更没有哪一部法律明确规定民事主体的环境权利。
国家环保总局于2005年下发了《“十一五”全国环境保护法规建设规划》，其中提及制定《国家环境政策法》，规定政府、企业和公众等不同主体的基本环境权利和义务。但这一规划目前尚未实现。因此，从立法和司法的角度而言，目前尚未有环境权利的概念。但这并不妨碍我们从目前各国的司法实务和理论探讨中总结据以提起诉讼的环境权利究竟有哪些。
环境纠纷中所涉及的权利类型也绝不仅仅是环境权，尚包括已经得到确认的财产权利和人身权利，比如由于水污染导致的养殖物损害或者人身损害等。对这一部分单纯属于私益的损害，其与一般的民事诉讼无甚区别，在诉权的归属与行使上也无特殊性。
三、我国环境诉讼的适格原告
由于诉权与实体权利义务之间的关联性与对应性，不同的权利损害所对应的诉权也不相同，诉权主体也自然不同。实体权利义务主体在法律允许的情况下可以让渡其诉权，产生环境诉讼诉权的多样性。但无论如何，实体权利的性质与归属是分析诉权归属的起点。
我国宪法第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”民法通则第七十三条规定：“国家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留和破坏。”即代表了这一立法逻辑。很显然，我国在自然资源所有权与管理权的立法设置上是符合公共信托理论的，对自然资源的物质性损害的诉权属于国家，问题是谁能代表国家提起侵权损害赔偿之诉。
其次，就环境精神权利而言，这属于自然人主体享有的权利，自然人自然可以就其损害享有诉权。我国目前的环境纠纷解决中，由于环境权立法的缺失，自然人仅能在其所属的财产权益和人身权遭受损害的情况下提起诉讼，而难就环境精神权利提起诉讼。因此，这一方面的问题在于如何扩大公民的环境权益，而使公民获得正当诉权。另一问题在于环境侵权通常损害的不特定多数人的利益，如何安置诉权会更有利于诉权的行使。
（一）主管行政机关的环境公益诉权
（二）检察机关的环境公益诉权
（三）环保社团组织的环境公益诉权
（四）个体公民的环境诉权
公民的环境公益诉权也为我国学者所呼吁，并且主要是借鉴美国的公民诉讼。不过，如同环保社团组织的公益诉权一样，个体公民能否代表国家、代表公共利益同样值得质疑。公民个体并不是自然资源的所有权享有者，也不是管理者。民事诉讼的本质是国家对私权纠纷的救济，任何个人都不能作为公共利益的定义者和评判者，也不能作为他人利益的定义者和评判者，更不能通过公益诉讼判决来扩及对其他人利益的处分。事实上，值得特别注意的是美国的公民诉讼也不是简单的公民代表公共利益的诉讼。
1970年《清洁空气法》最先纳入公民诉讼条款，法律条文中仅规定“任何人得..提起诉讼”，对原告与诉讼标的之间的利益关联并未作出任何规定。但是1972年的《清洁水法》对可以提起诉讼的公民的资格做出了限制性规定，只有“其利益被影响或者有可能被影响”的公民，才有资格向法院提起诉讼。美国最高法院在著名的塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案中认定，原告需因被告的行为而受到“实际损害”方有资格起诉。经过一系列有关公民诉讼案件的判决，美国最高法院最终确立了判定原告是否是公民诉讼的适格主体的三个条件：1、首先，原告应当受有具体的、特别的、区别于一般民众的实际损害。实际损害并不局限于经济上的损害，环境舒适等非经济上的损害也包括在内。2、这种损害必须可以合理地归因于被告的行为，即原告所主张的违法行为和所受损害之间必须存在一定的因果关系。3、该损害可以为法院的有利判决所救济。可见，美国的公民诉讼所作的扩张是诉的利益的扩张，但依然坚持了当事人与案件的实体利害关系这一原则。从司法实践上看，美国公民诉讼更多地是针对行政机关的不作为或者错误作为，请求停止破坏环境的行为或政策。
（五）自然物的诉权
物的诉讼主体资格并非没有先例，但是，得到立法确认的只是对物诉讼，即物作为被告，而非原告，比如对船舶提起的诉讼。[17]在环境诉讼领域，对于以自然物作为原告主张权利的亦不鲜见。我国2005年的松花江污染案件中，即有自然人与自然物作为共同原告的诉讼主张。
四、多重适格主体下的冲突与协调
正如英国学者史密斯（S.A.Smith）所说：“所有发达的法律制度都不得不面对调和两方面公共利益的冲突的难题，即鼓励个人积极参与法律实施的需求，与不鼓励职业诉讼者和好事者就与其无关的事项提起诉讼的需求之间的冲突。”任何权利都不是无限的，就环境诉讼而言，虽然，环境污染问题十分严重，但并不意味着因此而无限扩大环境诉权是恰当的。环境诉权的设置应能积极地促进环境权利的保护，同时，应符合行政权、司法权配置的原理，使各种权利/权力积极、有序、协调地发挥其应有作用。显然，对环境物质权利的损害和对环境精神权利的损害通常是结合在一起的，使得环境诉讼案件的司法效果往往不仅及于本案的当事人，但这不妨碍我们按照诉权取得的原理对环境纠纷适格原告进行判定。
主管行政机关和检察机关作为国家利益和公共利益的代表，可以提起环境公益诉讼，这不仅是理论上较为一致的观点，也在立法上获得了一定程度的认可。[20]问题是二者在诉权的行使上如何协调。我们认为，主管行政机关提起公益诉讼不仅是其权利，亦是其职责所在。
行政主管机关作为主管部门，对其所辖范围内的环境损害、因果关系最为清楚，并且具有最雄厚的技术实力，因此，行政主管机关是国家环境利益的最佳代表者，应以行政主管机关作为第一序位的环境公益诉讼原告。但是，行政主管机关可能由于各种原因而隐瞒污染事实，进而怠于诉讼，在此情况下，检察机关作为监督机关，有权对行政主管机关进行督促起诉，并且在行政主管机关经督促仍不起诉的情况下，以自己的名义直接提起环境公益诉讼。最高人民检察院《二○○七年民事行政检察工作要点》已经涉及督促起诉的内容：“对国家利益、社会公共利益遭受侵害而无人主张权利的突出问题,可通过支持起诉、督促起诉的方式予以解决。”[21]
注释：
[1]这是由检察机关单独启动民事诉讼程序提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，检察机关以刑事附带民事诉讼的形式提起环境公益诉讼则更早，参见别涛：“中国的环境公益诉讼及其立法设想”，载别涛主编：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社，2007年，第6页。
[3]例如，2008年6月份，最高人民法院在天津举办的“水资源司法保护研讨会”、2009年由武汉大学环境法研究所等主办的“环境司法实务研讨会”、广东省法学会诉讼法学研究会2009年年会等均以环境公益诉讼作为重要主题。
[4]关于由检察机关作为环境民事公益诉讼原告，理论上支持者居多，但也不乏质疑者。比如，王福华：“我国检察机关介入民事诉讼之角色困顿”，《政治与法律》2003年第5期；陈兴生、宋波、梁远：“民事公诉制度质疑”，载别涛主编：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社，2007年；宋婷婷：“我国检察机关提起民事公益诉讼之质疑”，广东省法学会诉讼法学研究会2009年年会论文；等等。关于主管行政机关作为环境民事公益诉讼原告，亦有质疑者，如王小钢：“为什么环保局不宜做环境公益诉讼原告？”，《环境保护》2010年第1期。
[5]George(Rock)PringandCatherine(Kitty)Pring：GreeningJustice:CreatingandImprovingEnvironmentalCourtsandTribunals,PP.33-40.
[7]周昳澜、陈兵：“我国公益诉讼概念的比较与选择”，《中国检察官》2009年第6期。
[8]参见李挚萍：“中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择”，《河北法学》2010年第1期。该文较为详细地总结了对环境公益诉讼各种原告主体的支持和反对意见，并进行了优劣分析。
[9]李琦：“论法律上的防卫权”，《中国社会科学》2002年第1期。
[10]〔法〕让·文森、塞尔日·金沙尔著，罗结珍译：《法国民事诉讼法要义》（上），北京：中国法制出版社，2001年，第117页。
[11]常怡主编：《比较民事诉讼法》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第149页。
[12]江伟、邵明、陈刚：《民事诉权研究》，北京：法律出版社，2002年，第131页。
[13]齐树洁、郑贤宇：“我国公益诉讼的困境与出路”，《中国司法》2005年第3期。
[14]齐树洁、林建文：《环境纠纷解决机制研究》，厦门：厦门大学出版社，2005年，第101页。
[18]谷德近：“美国自然物诉讼的实践功能——以因环境侵害而受损的自然物的法律地位为中心”，《政治与法律》2009年第12期。
[20]值得说明的是，笔者主张主管行政机关和检察机关均可以作为国家利益和公共利益的代表是基于一定的国情考虑的。就代表国家提起诉讼这一问题，笔者曾经当面向乔治·普凌与凯瑟琳·普凌教授请教，两位教授明确地答复在美国，能够提起环境资源损害赔偿之诉的仅仅是环境保护行政机关，其他任何人没有此种权利，包括检察机关。但是，就中国目前的实践而言，环境保护部门由于各种原因回避污染问题，回避司法救济途径是一个较为常见的现象。故此，赋予检察机关环境损害诉讼诉权有其积极意义，问题在于二者如何协调。
[21]对于检察机关督促起诉的权能，目前法律并无明确规定，但是，各地已经有不少尝试性实践，主要集中于防止国有资产流失领域，比如浙江省检察院于2002年即开始试点运用检察建议书、督促起诉通知书的形式督促有关监管部门或国有单位提起民事诉讼，防止国资流失，办理了一大批督促起诉案件，并于2007年8月正式出台了《浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定(试行)》。